Теории разграничения частного и публичного (административного) права

Теории разграничения частного и публичного (административного) права.

19.12.2011 20:21

Существует ряд теорий о разграничении частного и административного (публичного) права. Остановимся на трех из них.

1. Теория интересов определяет виды интересов, которые обеспечиваются отдельными правовыми нормами (принципами), и указывает направления правового регулирования конкретных общественных интересов или действий. Эта теория направлена в первую очередь на выявление публичного интереса, обеспечиваемого образуемыми правоотношениями. Публичное право служит государственным (публичным) интересам, частное право регулирует частные интересы. Публичное право — это система правовых норм, которые регламентируют общественные отношения в целях установления основ социально-государственой жизни, принципов функционирования государства, его органов и служащих. Деятельность государственных органов и организаций, подчиненная строгому правовому стандарту, направлена на создание общего нормального благосостояния населения, обеспечение прав и свобод личности, общественного порядка и безопасности.

Частное право, фиксируя правовой статус субъектов, дает возможность в первую очередь реализовать частную инициативу и тем самым воздействовать на интересы ограниченного (часто весьма четко определенного) круга лиц или организаций. Вместе с тем эти частные интересы не могут и не должны негативно воздействовать на решение общественно значимых и общесоциальных задач. Таким образом, теория интересов затрагивает лишь наиболее общие аспекты разграничения публичного (административного) и частного (гражданского) права. Она не обеспечивает сколько-нибудь полного и четкого разграничения этих правовых образований, так как большинство правовых норм одновременно регулируют как публичные, так и частные интересы.

2. Теория субординации (соподчинения), являясь господствующей теорией при отграничении публичного и частного права, раскрывает характер отношений между участниками (субъектами) правовых отношений. Эта теория видит сущность публичного права в образуемом в рамках осуществления публичной власти отношении подчиненности (соподчинения). В публичном праве нижестоящие и вышестоящие субъекты права связаны между собой отношениями подчиненности или соподчинения. В частном праве субъекты права, вступающие в правоотношения, обладают равным правовым статусом (имеется в виду их равноправие при использовании установленных законом возможностей, правил поведения и действий, а также одинаковый масштаб подчинения определенным правом процедурам и правилам).

Для публичного права характерно одностороннее регулирование отношений при помощи закона, административного акта (правового акта управления). Для частного права типичным является договор, заключаемый по доброй воле субъектами права. Эта теория отражает превосходство государства (властной управленческой деятельности) с его арсеналом средств ограничения, организации и принуждения. Однако отношения подчиненности действуют и в сфере частного права. Государственное управление, исполнительная власть ружить в области публичного права (например, заключение соглашений, публичных или административных договоров). Кроме того, теория субординации не объясняет с точки зрения подчиненности или соподчинения сущности правовых отношений в области так называемого позитивного государственного управления социально-культурной, образовательной и коммунальной сферами.

3. Теория относительности и допустимости правовых норм указывает на распространение действия правовых норм на различные субъекты права. Публичное право содержит правовые нормы, которые имеют адресатом государство или другие субъекты суверенной государственной власти и применяются для регулирования отношений государства или других государственно-правовых институтов и образований, а также физических лиц (например, граждан), имеющих соответствующий правовой статус (например, использование гражданином права на обжалование действий государственного служащего). Таким образом, публично-правовые нормы могут создавать правоотношения между точно установленными субъектами права. Напротив, для частного права характерны правовые нормы, которые могут применяться для регулирования отношений между всеми субъектами права, т. е. число адресатов частноправового регулирования неограниченно. Публичное право — это особое право самого государства и его органов; частное право — это право для каждого индивидуума и каждого субъекта. Теория относительности правовых норм формальна по своей сути и потому при всей конкретности подхода к разграничению публичного и частного права она не содержит материальных критериев разграничения этих правовых сфер.

Ни одна из рассмотренных теорий до настоящего времени не реализована на практике, однако каждая из них нашла своих сторонников. Думается, что эти теории будут полезны при выяснении сущности и социальной значимости административного права. Вместе с тем каждая из них содержит рациональное ядро: в первом случае речь идет об обеспечении публичных или частных интересов; во втором — о возможностях властного воздействия на подчиненных субъектов права; в третьем — о направленности правового воздействия либо на организацию и функционирование государства и его структурных подразделений, либо на обеспечение режима законности в сфере регулирования деятельности частных лиц и частных организаций.

2. Частное и публичное право

Развитый современный правопорядок основывается на существовании и различии двух типов правового регулирования: частного и публичного. Гражданское право, ставшее частным еще в древнеримские времена, наиболее ярко отражает в своих правилах частноправовое регулирование с присущими ему началами юридического равенства и самостоятельности участников регулируемых отношений, неприкосновенности их имущества (частной собственности), свободы договоров, запрета произвольного вмешательства публичной власти в частные дела, независимой судебной защиты нарушенных прав и интересов.
Конечно, развитие человеческой цивилизации с той поры привело к колоссальному усложнению социальных процессов, появлению принципиально новых общественных феноменов, вызванных к жизни последствиями технических и социальных, а затем научной и информационной революций. Все это не могло не сказаться и на сфере имущественных и неимущественных отношений, регулируемых гражданским (частным) правом. Неизмеримо усложнился имущественный, прежде всего профессиональный коммерческий оборот, объектами которого стали, например, имущественные права, зафиксированные исключительно в электронной форме; появились неизвестные римскому частному праву отношения, связанные с созданием и использованием различных результатов интеллектуальной деятельности авторов и изобретателей, прав производителей фонограмм, организаций эфирного и кабельного вещания, и т.д. Вместе с тем названные процессы видоизменили, но никак не отменили принципиальную основу правовой системы, покоящейся на фундаментальном различии частного и публичного права.
Деление права на частное и публичное основано на различии частных и публичных интересов, которое проводилось еще в римском праве. В ставшем классическим определении виднейшего древнеримского юриста Ульпиана, приведенном в титуле 1 книги Первой Юстиниановых Дигест, сказано, что право существует ("изучается") в двух аспектах: публичном и частном; публичное право относится к положению Римского государства (т.е. публичной власти, имея в виду ее интересы как целого), а частное - к пользе отдельных лиц <1>. Соответственно этому можно было бы считать, что частное право - это та часть объективного права, которая регулирует взаимоотношения частных лиц, основанные на их интересах и реализуемые к их пользе, причем такое регулирование осуществляется главным образом с помощью правил диспозитивного, или восполнительного (субсидиарного), а не императивного (строго обязательного) характера.
--------------------------------
<1> Продолжая эту мысль, Ульпиан здесь же говорит о публичной и частной utilia (полезности), однако не противопоставляет их (см.: Дигесты Юстиниана. Том I. Книги I - IV. М., 2002. С. 84). Это обстоятельство позволяет понимать его слова в том смысле, что в публичном праве интересы государства лишь преобладают, хотя его нормы в конечном счете могут служить и частным интересам; так же обстоит дело и с частным правом, нормы которого нередко в той или иной мере, прямо или косвенно, реализуют интересы всего общества; но при этом для частного права характерна диспозитивность его правил, тогда как публичному праву присущи императивные начала (см.: Санфилиппо Ч. Курс римского частного права. М., 2000. С. 26).

В действительности, однако, соотношение и разграничение частного и публичного права всегда представляло собой непростую проблему. Дело в том, что частное право не может обойтись без использования ряда императивных правил, в том числе запретов, в известной мере ограничивающих самостоятельность и инициативу участников регулируемых отношений. Такие ограничения могут устанавливаться в интересах как отдельных групп лиц, например экономически более слабых участников, так и в общих (всеобщих) интересах.
В сфере частноправового регулирования императивный характер носят главным образом правила, определяющие правовой статус (положение) участников имущественных отношений и правовой режим принадлежащих им различных имущественных прав, т.е. статику (состояние) частноправовых отношений. Например, законом, а не волей отдельных лиц определяется возраст, с которого гражданин может самостоятельно участвовать в гражданских правоотношениях; в общественных (публичных), а не только в частных интересах предусматривается порядок создания и исчерпывающий (закрытый) перечень видов юридических лиц, а также обязательная государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним; законом, а не соглашением сторон устанавливается содержание вещных, исключительных и корпоративных имущественных прав. Как исключение императивный характер иногда придается и нормам, определяющим правила самого имущественного оборота, т.е. динамику (движение, развитие) таких отношений. В частности, отступая от начал юридического равенства, в некоторых видах договоров закон особо защищает интересы экономически слабой стороны. Следовательно, далеко не все нормы частного права диспозитивны (не говоря о том, что и сами диспозитивные нормы права тоже остаются общеобязательными и в этом смысле принудительными правилами поведения).
Исторический опыт свидетельствует, что частное право и основные частноправовые начала (принципы), например, такие как неприкосновенность частной собственности или свобода договоров, нигде и никогда не действовали в чистом виде, наоборот, они всегда подвергались тем или иным публично-правовым ограничениям, по характеру и степени которых выделяются различные виды (типы) правовых систем. Исторически в разных правопорядках менялись и границы этих двух сфер: некоторые отношения из частных становились публичными и наоборот (у нас такое положение можно, например, наблюдать в области земельных и природоресурсных отношений или правового статуса предприятий-товаропроизводителей).
В этой связи уместно привести слова крупнейшего отечественного цивилиста дореволюционного времени И.А. Покровского, который писал: "Не подлежит никакому сомнению, что государство может и даже обязано ограничивать, т.е. вводить в известные рамки, индивидуальную свободу и в этом смысле приносить индивидуальные интересы в жертву общественным. Но, спрашивается, безгранична ли власть государства в этом отношении? Может ли оно предъявлять к индивиду всякие требования, какие только найдет нужным в интересах "общего блага", или же, напротив, есть такие стороны личного существования, в которые никакое внешнее вторжение недопустимо?" <1>. Признание частного права состоит, следовательно, не в разрешении или исключении вмешательства государства в частные дела своих граждан (подданных), поскольку в ряде случаев оно, очевидно, является просто необходимым, а в ограничении этого вмешательства, в установлении для него строгих рамок и форм гражданским законом, т.е. частным правом. Не следует также забывать, что избыточное присутствие государства в экономике, как показывает исторический опыт, неизбежно становится базой для развития коррупции и других злоупотреблений представителей публичной власти.
--------------------------------
<1> См.: Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права (серия "Классика российской цивилистики"). М., 1998. С. 79.

С другой стороны, в ряде случаев оказывается необходимым взаимодействие и взаимовлияние частного и публичного права, в том числе внесение частноправовых элементов в публично-правовое регулирование (как, впрочем, и наоборот). Так, гражданское процессуальное право, относящееся к публично-правовой сфере, под воздействием частноправовых начал усиливает состязательный характер процесса в спорах между предпринимателями, достаточно широко допуская также применение здесь третейской и других альтернативных государственным форм разбирательства споров. Но все это не меняет публично-правовой природы процессуального порядка рассмотрения имущественных споров. Взаимодействие частного и публичного права не ведет к их смешению, при котором само различие этих двух подходов утрачивает смысл.
Следовательно, названное обстоятельство не устраняет необходимости достаточно четкого различия частного и публичного права, поскольку отношения, включаемые в ту или другую сферу, приобретают при этом различный правовой режим. Сохраняется и объективная основа этого деления, ибо сколько-нибудь развитые общественные, прежде всего имущественные, отношения немыслимы без инициативы и самостоятельности участников, а в конечном счете - без признания их независимыми друг от друга частными собственниками со своими собственными, частными (имущественными, а также и неимущественными) интересами.
Вместе с тем попытки выявить критерии разграничения этих сфер предпринимались как отечественными, так и зарубежными учеными на протяжении не одного века. Были выдвинуты различные теории и концепции, некоторые из которых вообще приводили к выводу о невозможности или нецелесообразности такого разграничения как имеющего лишь традиционно-историческую основу <1>. Но в конце концов для большинства исследователей все же стало ясным, что основной критерий деления права на частное и публичное состоит в характере и способах (методах) воздействия их норм на регулируемые отношения, причем их различия в действительности обусловлены самой природой этих отношений.
--------------------------------

<1> Было также высказано мнение о том, что "распределению между частным и публичным правом подлежат не институты, а субъективные права" (см.: Агарков М.М. Ценность частного права // Агарков М.М. Избранные труды по гражданскому праву. В 2-х т. Том 1. М., 2002. С. 72); в современной литературе эту позицию воспринял В.П. Мозолин (см.: Гражданское право. Часть первая: Учебник / Отв. ред. В.П. Мозолин, А.И. Масляев. М., 2003. С. 39), что тоже не решало проблемы, а лишь переносило ее в другую плоскость, тем более что природа и характер субъективных прав, как известно, полностью определяются нормами объективного права, где и следует искать корни рассматриваемой дифференциации. Более обоснованным поэтому представляется мнение о возможности проводить данное деление не только на уровне отраслей права, но и на уровне отдельных институтов и даже норм объективного права (см.: Кулагин М.И. Предпринимательство и право: опыт Запада // Кулагин М.И. Избранные труды (серия "Классика российской цивилистики"). М., 1997. С. 198).

Частное право построено на началах координации (согласования) деятельности юридически равных участников регулируемых отношений, реализующих собственные (частные) интересы, и потому представляет собой систему их децентрализованного регулирования, в значительной мере - саморегулирования. В отличие от него, публичное право построено на принципе субординации (подчинения) неравноправных субъектов, деятельность которых связана с осуществлением государственных и общественных (публичных) интересов и потому представляет собой систему централизованного регулирования соответствующих отношений <1>.
--------------------------------
<1> См. особенно: Покровский И.А. Указ. соч. С. 38 - 44; Черепахин Б.Б. К вопросу о частном и публичном праве // Черепахин Б.Б. Труды по гражданскому праву (серия "Классика российской цивилистики"). М., 2001. С. 95 и сл.; Брагинский М.И. О месте гражданского права в системе "право публичное - право частное" // Проблемы современного гражданского права: Сборник статей. М., 2000. С. 68 - 69.

При этом очевидно, что юридическое оформление отношений, например в области государственного управления, не может строиться на принципах свободы и самостоятельности их участников, ибо такие отношения по самому своему характеру требуют централизованного воздействия и иерархической подчиненности субъектов. Напротив, экономические отношения рыночного товарообмена предполагают предоставление их участникам максимальной (хотя, разумеется, и не безграничной) свободы, стимулирующей их инициативу и предприимчивость.
С этой точки зрения частное право является порождением свободного экономического развития, которое с древнеримских времен неизбежно требовало "освобождения личности от всяких связывавших ее пут, требовало свободы собственности, свободы договоров, свободы завещаний и т.д.", ибо, по справедливому замечанию И.А. Покровского, "экономический прогресс возможен только под условием признания свободы хозяйственной инициативы и самодеятельности" <1>. Поэтому даже при самых жестких и необходимых публично-правовых ограничениях, например военного времени, сфера частного права никогда не исчезала полностью, ибо невозможно ликвидировать товарообмен и товарное хозяйство, как невозможно совершенно устранить частный интерес.
--------------------------------
<1> См.: Покровский И.А. Указ. соч. С. 51, 53.

Таким образом, частное право в силу объективных причин составляет базу, ядро всякого правопорядка, основанного на рыночной организации хозяйства. Частное и публичное право во всех современных развитых правовых системах продолжают существовать как две самостоятельные ветви правового регулирования, как два различных типа правового воздействия на общественные отношения.