Разделение властей: теория и практика

     Эволюция принципа разделения властей и отражение ее в практике государственного строительства современных государств, в том числе Российской Федерации, неоднократно продемонстрируют впоследствии актуальность и аргументированность взглядов Н.М. Коркунова на существо и содержание данного принципа. Хотя идеи конституционных преобразований того времени остались нереализованными, однако следует сказать, что в Основных положениях судопроизводства 1862 г. в России впервые законодательно закреплена идея именно разделения властей: «власть судебная отделяется от исполнительной, административной и законодательной». Продолжительное время подавляющее большинство советских ученых вслед за русскими юристами отрицали необходимость разделения властей, сводили ее лишь к разделению функций государственных органов. Между тем нельзя как в теоретическом, так и в практическом плане рассматривать в качестве тождественных самостоятельные проблемы разделения функций и власти государственных органов. Такой вывод подтверждается даже с позиции языкового толкования. Действительно, «функция» — это обязанность, круг деятельности, назначение, роль, тогда как «власть» — это право и возможность распоряжаться кем-, чем-нибудь, подчинять своей воле.[ 27]

      В современной специальной литературе выделяют две основные модели разделения властей: «гибкую» и «жесткую». Первая из них основывается на идеях Локка о тесном сотрудничестве и взаимодействии властей при верховенстве законодательных органов власти. «Гибкая» модель характерна для стран с парламентарной формой правления (яркий пример — Великобритания). Вторая модель опирается главным образом на теоретические и практические выводы Д. Лильберна, И.Джефферсона и их последователей о равновесии, независимости и взаимном сдерживании (контроле) органов государственной власти. Практика реализации «гибкой» модели разделения властей во многих государствах и во все времена доказывает: сосредоточение «всей власти» в каком-то одном органе в конечном итоге приводит к установлению тоталитарных режимов.[31]

      Как представляется, применение категорий системного анализа вызывает необходимость исследования органов государственной власти в их системе как элементов, ее составляющих, так и их взаимоотношения, взаимосвязи и взаимовлияния. При таком подходе к исследованию разделения государственной власти в Российской Федерации уже нельзя ограничиваться только проблемами собственно разделения функций органов государственной власти и даже разделения самой власти, а с необходимостью, как в теоретическом, так и в практическом плане, следует акцентировать внимание на анализе системы законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти, изучении проблем взаимного сдерживания и контроля. [15] 
 

      3. Конституция США,  как пример реализации  принципа разделения властей. 

      Главным и решающим достижением американской политической системы стало установление конституционных границ власти, что  было зафиксировано в Конституции  США 1787 г. Эти рамки определялись: принципом разделения властей, первичностью и единством власти народа, стремлением каждого гражданина к счастью и свободе, требованием построения централизованного государства с республиканской формой правления. Принятию Конституции предшествовала тяжелая и полная драматизма политическая борьба. Летом 1787 г. Конституционный Конвент в Филадельфии выработал текст Конституции США, после чего требовалась её ратификация отдельными штатами. Настроение среди законодателей штатов было неоднозначным. Противники Конституции открыто выступали с призывами не принимать её, вследствие чего в стране развернулась целая компания против предложенного проекта. Тогда осенью 1787 г. Александр Гамильтон выпустил в газете первую из статей «Федералиста» - сборника статей в поддержку ратификации Конституции США. Позже к Гамильтону присоединились Джеймс Мэдисон и Джон Джей. За полгода, работая для нью-йоркских газет под псевдонимом «Публий», они написали 85 статей «Федералиста». «Федералист» считается не только ценнейшим источником толкования Конституции США (в сборнике значение положений Конституции разъясняется самими её авторами), но и выдающимся философским и политическим произведением.

      Огромной  заслугой авторов этого политического  эссе, стала детальная разработка не только «горизонтального» ограничения  власти, но и теории «вертикального» распределения властных функций и полномочий между федеральным правительством и правительствами штатов. На страницах «Федералиста», отцы-основатели американского государства еще раз закрепили пределы новой, только формирующейся власти. Классическая доктрина разделения властей была существенно дополнена теорией федерализма, а так же детальной разработкой концепции сдержек и противовесов. Можно констатировать, что только с появлением «Федералиста» классическая теория разделения властей приобрела свою законченную форму и содержание.

      Следует заметить, что, по мысли «федералистов», – «Конституция должна стать краеугольным камнем всей политической системы будущего государства». [См.30-с.202] На конституционные  нормы замыкались не только вопросы  полномочий и пределы компетенции органов власти и должностных лиц, но и само суверенное право народа на верховную власть. Джеймс Мэдисон в статье № 50 довольно точно расставил все акценты, одновременно указав на приоритеты дальнейшего развития страны: «…постоянные обращения к народу окажутся уместны для того, чтобы предотвратить или исправить нарушения конституции. Но в то же время не считаю эти средства пригодными для изменения конституции». [См.30-с.202] Этот же принцип относится ко всем без исключения представителям власти и государственным органам. Даже президент, вступая в должность, не должен принимать на себя иных обязательств, кроме поддержания и защиты Конституции. Поэтому Конституция должна быть составлена так, чтобы стать по возможности единственной панацеей от всех болезней, свойственных обществу и государству как единому социальному организму.

      Важнейшим элементом системы сдержек и  противовесов стала так называемая теория бикамерализма, важнейшим постулатом которой являлось требование ограничения  законодательной власти. Такое требование было весьма типичным для того времени, так как в представительных органах многие усматривали значительную угрозу интересам общества. «Все ветви власти – законодательная, исполнительная и судебная – сходятся в законодательном органе. Средоточие их в одних и тех же руках как раз и определяет деспотическое правление. Ничуть не будет легче, если одна власть находится в руках многих, а не одного, 173 деспота, несомненно, будут угнетать так же, как и один». [См.30-с.298] Средством решения этой задачи является сосредоточение законодательной власти не в одном органе, а в нескольких, которые к тому же будут иметь различный порядок избрания, обладать не только общей, но и специальной компетенцией.

      Согласно  Конституции высшим законодательным и представительным органом США является Конгресс, который состоит из двух палат – Палаты представителей и  Сената. Как говорилось выше, двухпалатная система необходима для реализации механизма «сдержек и противовесов» в законодательной власти.

      Палата представителей является органом общенационального представительства. Палата представителей насчитывает 435 участвующих в голосовании членов, каждый из которых представляет свой избирательный округ и избирается на два года. Палату представителей возглавляет Спикер, избираемый самой Палатой.

        Сенат, верхняя палата Конгресса, избирается населением штатов. От каждого из 50 штатов, независимо от численности их населения, избирается по 2 сенатора. Все сенаторы избираются сроком на 6 лет, но полного обновления состава Сената никогда не происходит: через каждые 2 года обновляется только одна треть. Председателем сената является, согласно Конституции, Вице-президент США, который как бы олицетворяет связь законодательной и исполнительной властей.

      Исполнительная  власть, согласно Конституции, осуществляется Президентом США. Исполнительная власть предоставлена Президенту в личном качестве. В Конституции ничего не говорится о каком-либо коллегиальном правительстве или хотя бы о структуре органов исполнительной власти. Президент независим, он не подотчетен Конгрессу, неподконтролен ему и несет ответственность только перед народом, от которого он получил свой мандат. Его полномочия закреплены в достаточно широком объеме, но без строгих пределов, что и способствовало их неуклонному фактическому возрастанию. В то же время президентская власть не переросла в личную диктатуру, поскольку она всегда сдерживалась определенными полномочиями Конгресса и Верховного суда.

      Конституцией  определен четырехлетний срок президентства. Президентом может быть избран гражданин США по рождению, достигший 35-летнего возраста и проживающий в стране не менее 14 лет, обладающий избирательным правом. Конституция устанавливает, что одно и то же лицо не может быть президентом более двух сроков подряд.

      Система органов исполнительной власти, обычно именуемая администрацией Президента, включает три звена: кабинет и  департаменты, исполнительный аппарат  Президента, исполнительные (независимые) агентства.

      Конституция США устанавливает, что в стране может существовать только один Верховный суд и такое количество нижестоящих судов, какое сочтет необходимым учредить Конгресс. Тем самым заложены основы строго централизованной и единой федеральной судебной системы, исключающей создание на уровне федерации каких-либо параллельных высших судебных органов. Закреплена также несменяемость судей, поскольку они вправе занимать свои должности, пока поведение их «безупречно». Вознаграждение судей не может быть уменьшено во время их нахождения в должности.

      Особенностью  судебной системы США является ее дуализм. На территории каждого штата действуют и суды данного штата, и федеральные суды. Такой территориальный параллелизм возник исторически, поскольку к моменту создания Соединенных Штатов в каждом штате сложилась своя судебная система, применявшая собственное законодательство. Сохранив эту систему, авторы Конституции США предусмотрели федеральную судебную систему, положив в ее основу применение федерального законодательства. [См.7-с.390]

      Федеральная судебная система состоит из трех звеньев: районных судов, окружных судов и Верховного суда США, который занимает высшее место в иерархии судебных органов, а по своему положению в системе органов власти равнозначен Конгрессу и Президенту. Принцип разделения властей и широкие полномочия позволяют ему, оставаясь независимым, активно влиять на деятельность законодательных и исполнительных органов федерации и штатов.

      Верховный суд состоит из 9 судей, назначаемых  Президентом по совету и с согласия Сената, многие судьи занимают свою должность по 20—30 лет, так как фактически несменяемы. Сместить судью Верховного суда, как и других судей федеральных судов, можно только с помощью процедуры импичмента. Этим обеспечивается прочность и независимость судей высшего судебного органа, общественное положение которых по всеобщему признанию выше членов Конгресса и министров.

        В судебную систему штатов  входят низшие суды (мировые суды, суды магистратов, полицейские суды, суды мэрии и другие),  суды первой инстанции (суды графств, округов, городские суды и другие), апелляционные суды, высшие (верховные) суды штатов.

      Принцип разделения властей реализован в  Конституции США в наиболее «жёстком»  варианте, когда возможность одной  ветви власти влиять на деятельность другой ветви сведён к минимуму: Президент лишён возможности распустить Конгресс, или какую – либо из его палат, в свою очередь должностные лица исполнительной власти не несут политической ответственности за свои действия перед Конгрессом (Конгресс может отрешить федеральных должностных лиц исполнительной  власти за совершение государственной измены и других тяжких преступлений в порядке импичмента, но не за несогласие с проводимой политикой).

      Система «сдержек и противовесов» согласно Конституции США может реализовываться  в различных формах. Так, Президент вправе подписать законопроект, одобренный обеими палатами Конгресса, и тогда он становится законом, но вправе в течение 10 дней вернуть его в Конгресс (применить вето). Вето может быть преодолено повторным одобрением в каждой палате двумя третями голосов депутатов каждой палаты. Тогда проект становится законом и без подписи Президента. Суды могут принимать решения связанные с признанием не соответствующими Конституции законов или административных актов. Судебная власть сдерживается  путём назначения Президентом всех судей федеральных судов только с одобрения Сената. Исполнительная власть сдерживается законодательной: Президент США  с совета и согласия Сената назначает послов и иных полномочных представителей и консулов, министров (глав департаментов), а также заключает международные договоры при условии их одобрения двумя третями присутствующих Сенаторов. Также ежегодно Конгрессом принимается федеральный бюджет, и правительство не вправе тратить деньги иначе как в соответствии с ассигнованиями, установленными законом.

      Конституция США стала результатом деятельности ряда выдающихся мыслителей своего времени, в ней нашли отражение многие передовые для своего времени  взгляды философов и политических деятелей эпохи Просвещения. В частности, Конституция закрепила в качестве одной из основных целей её принятия общее благосостояние населения, установила республиканскую форму правления, основанную на принципе разделения властей, и федерализме. В Билле о правах были закреплены основные личные права человека. Всё это в совокупности даёт основание говорить о том, что принятие Конституции США стало историческим событием и сыграло большую роль в развитии демократии во всём мире.