Принципы формирования системы органов государственного управления: особенности становления ветвей государственной власти в России

     Конституция Российской Федерации 1993 года формально  закрепила все эти принципы, создав предпосылки для построения в  России правового государства. Но реально  правовое государство сможет осуществиться  только тогда, когда все эти принципы будут осуществляться на практике, в реальной жизни. И прежде всего  это связано с эффективным, целенаправленным и законным осуществлением государственной власти. К сожалению сегодня, на этапе становления российской конституционной демократии, существует еще немало недостатков в деятельности различных государственных органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации, которые зачастую нарушают конституционные принципы, создавая препятствия и негативные последствия на пути построения правового российского государства.

     Разрешить большинство этих противоречий путем  контроля за осуществлением государственной власти в Российской Федерации призвана система разделения властей.

     Россия  восприняла принцип разделения властей  как условие построения демократического республиканского строя, правового государства. Сегодня разделение властей свойственно прогрессу цивилизации. Вместе с тем всеобщий характер принципа никоим образом не означает, что речь идет о механическом копировании зарубежных моделей. Важно выявить и усвоить все самое ценное в теории и практике разделения властей, перспективу его развития.

     Прежде  всего, разделение властей призвано стать гарантом демократизма государственного строя, не допустить авторитаризма и тоталитаризма. Далее, данный принцип наделен на то, чтобы добиваться рациональности и эффективности в управлении государством, предотвращать односторонние и ошибочные решения вопросов государственной жизни. Это достигается главным образом при помощи системы сдержек и противовесов, являющейся эффективным инструментом обеспечения баланса властей. Наконец, разделение властей не исключает, а предполагает их кооперацию, синхронизацию их усилий в решении важнейших задач, стоящих перед государством и обществом. Обострение отношений между властями, особенно между законодательной и исполнительной, способно резко ослабить и даже парализовать управление страной.

     У разделения властей есть свои границы. Это - принцип организации и осуществления  власти прежде всего на общегосударственном уровне. Он может быть применим в соответствующих рамках и на уровне субъектов Российской Федерации. При этом каждый из субъектов Федерации может использовать свои формы и методы разделения властей, их институционализация может идти разными путями. Общие подходы, относящиеся к разделению властей, могут быть в какой-то мере и в системе местного самоуправления, но здесь нужно учитывать, во-первых, что речь идет об особом специфическом институте и, во-вторых, что местная власть осуществляется в очень небольших территориальных рамках.

     Румянцев  О.Г. идею разделения властей в РФ видит в трех плоскостях:

     «Ни один орган власти или политическая организация не могут игнорировать либо приостанавливать деятельность конституционно закрепленных институтов, бесконтрольно отправлять властные функции, стремиться к упразднению конституционного строя, его правовой и социальной опоры. Принципиально исключается возможность узурпации власти и порождаемого этим насилия.

     Функционально разделение властей предполагает соответствующую  организацию законодательного, исполнительного  и судебного механизмов. Законодательная власть ограничивается референдумом, прямыми выборами Президента, его правом вето, Конституционным Судом; внутренним ее ограничением является двухпалатное построение Парламента. Исполнительная власть ограничена ответственностью перед Парламентом и подзаконным характером издаваемых ею нормативных актов; должна сохраняться также внутренняя разделенность между Президентом и Правительством, федеральной и региональной властью. Судебная власть подчинена Конституции и закону, а ее внутреннее разделение воплощается в том, что Конституционный Суд выделяется из общей судебной системы, меняется круг полномочий прокуратуры, вводится системы специальных судов, мировой судей.

     Конституция обеспечивает правовые и экономические  условия самоуправления и саморазвития различных общностей: региональных, местных этнических, культурных, социальных, производственных и т.д.» ⁵

     Решающую  роль играет структура отношений  между представительными и исполнительными органами власти. 

2. Разделение  властей в РФ

     Принцип разделения властей в Конституции  Российской Федерации закреплен в статье 10 главы об основах конституционного строя. Принцип, закрепленный в статье 10, гласит:

     «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны»⁶.

     Установление  общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

     Согласно  части 1 статьи 77 Конституции РФ⁷ система органов государственной власти субъекта РФ устанавливается им самостоятельно в соответствии с основами Конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

     Часть 2 статьи 77 Конституции РФ⁸ устанавливает, что федеральные органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации и в пределах ее ведения и полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

      6 октября 1999 г. принят Федеральный  закон «Об общих принципах  организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

     Федеральный Закон РФ устанавливает общие  положения, которые определяют принципы деятельности органов государственной власти субъекта РФ, систему органов государственной власти субъекта РФ, осуществление федеральными судами и федеральными органами исполнительной власти своих полномочий на территории субъекта Российской Федерации.

     Роль  законодательной  власти в государственном  управлении:

     Законодательная власть - это право и возможность  принимать от имени народа или  непосредственно народом - корпусом избирателей на референдуме общеобязательные правила (законы) - нормативные акты государственного значения, имеющие наиболее общий характер и высшую юридическую силу (среди них верховную юридическую силу имеет основной закон - конституция). Такие правила определяют основы общественно значимого (или полагаемого общественно значимым) поведения и деятельности физических и юридических лиц, органов государства, государственных организаций и общественных объединений.

     Законодательная власть рассматривается как выражение  воли народа (хотя это не всегда так), его интересов, народного суверенитета. Поэтому законы имеют высшую юридическую силу и приоритет по сравнению с государственными актами исполнительной, судебной и иных ветвей власти. Акты президентов, правительств, судов не могут противоречить закону. Напротив, они основывают свою деятельность на нормах закона, применяют его. Лишь органы конституционного контроля (например, конституционные суды) могут лишить закон действия (хотя и не отменить его юридически), если признают, что закон противоречит конституции, т.е. основному закону, обладающему верховной юридической силой

     Органы  законодательной  власти:

     Органы  законодательной власти осуществляют управление государством прежде всего путем принятия законов и иных правовых актов, а также путем формирования других органов государства и осуществления контроля за их деятельностью. Они действуют на разных уровнях. Есть общегосударственные законодательные органы, органы субъектов федерации и законодательные органы автономных образований, имеющих политический характер.

     Органом законодательной власти является прежде всего парламент. Это обобщенное название однопалатного или, чаще, двухпалатного общегосударственного представительного органа. В очень редких случаях (в прошлом в ЮАР, Югославии) парламент состоял из большего числа палат (от трех до шести). В некоторых странах в доктрине используется триединое понятие парламента (в Великобритании - две палаты и монарх, в Индии - две палаты и президент). Иногда парламентами называют также законодательные органы субъектов федераций, но обычно в данном случае используются термины «законодательное собрание», «легислатура». В России парламент - двухпалатное Федеральное Собрание.

     Однопалатный  парламент имеет разные названия (Всекитайское собрание народных представителей, Народное собрание в Египте, фолькетинг в Дании, риксдаг в Швеции). Одна из палат двухпалатного парламента называется обычно палатой депутатов (представителей), национальным собранием (в России - Государственная Дума), другая - сенатом (в федерациях иногда - советом союза), в России это Совет Федерации. Почти во всех странах большими правами обладает нижняя палата. Она всегда избирается непосредственно гражданами (частичные исключения есть в единичных странах, например, в монархиях Бутане, Свазиленде), но иногда закон устанавливает фиксированное представительство от разных категорий населения (например, в Уганде помимо общей нормы представительства есть 10 представителей от армии, пять - от пенсионеров и инвалидов, три - от рабочих и т.д.). Те или иные фиксированные нормы представительства (в частности, для женщин, приверженцев некоторых религий) существуют во многих странах Востока (Иран, Пакистан и др.). Верхняя палата парламента может формироваться путем прямых, косвенных выборов, назначения и др. (в России с 2000 г. - по выборам и назначению от органов Субъектов Федерации).

     Как правило, парламент - единственный законодательный  орган государства и орган коллегиальный. Свои решения он принимает на заседаниях. Так действует парламент и в России.

     Российский  парламент - Федеральное Собрание - выполняет в системе государственного управления особые функции, причем, выполняя их, он может действовать только в совокупности обеих палат (например, принятие государственного бюджета) или в качестве одной палаты (например, только часть членов Центральной избирательной комиссии назначает Совет Федерации). Если депутаты действуют индивидуально (например, право депутатского запроса к министру), то они используют полномочия парламентария (а не парламента), хотя в конечном счете они производны от функций парламента. Парламент РФ осуществляет следующие функции:

       Во-первых, парламент выполняет функцию  представительства всего народа, это орган народного представительства, выражающий его суверенитет. Депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации представляют различные социальные, национальные, профессиональные и другие слои населения и тем самым объединяют народ на базе выработки общих решений от его имени путем компромиссов и консенсуса.

     Во-вторых, парламент выполняет законодательную функцию. Только он принимает законы: федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы о поправках к Конституции РФ (за исключением поправок к главам 1, 2 и 9, которые Федеральное Собрание изменять не вправе).

     В-третьих, Федеральное Собрание, его палаты путем принятия законов и другими  способами осуществляют решающее участие  в верховном руководстве делами государства. Правда, ч. 3 ст. 80 Конституции РФ гласит, что Президент РФ «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства»⁹, но она же устанавливает, что Президент делает это в соответствии с Конституцией и законами.

     В-четвертых, Федеральное Собрание или та или  иная его палата формируют или участвуют в формировании, роспуске, освобождении или отрешении от должности других высших и центральных органов, должностных лиц РФ и субъектов РФ. Парламент (Государственная Дума) дает (не дает) согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ, Совет Федерации назначает членов Конституционного Суда РФ, Государственная Дума может принять решение об отставке Правительства РФ (правда, Президент РФ вправе с этим не согласиться), Федеральное Собрание (участвуют обе палаты) может отрешить Президента РФ от должности, распустить путем принятия закона законодательное собрание субъекта РФ, если оно нарушает Конституцию РФ и федеральные законы и т.д.