Преобразования в системе областного управления

 Преобразования  в системе областного управления

Именно областное  управление стало для Екатерины II той удобной почвой, на которой  она могла бы засеять политико-философские  идеи, заимствованные ею из любимых  сочинений и личной переписки  с некоторыми представителями французских  энциклопедистов. При этом ряд особых причин побуждал ее обратить преимущественное внимание на переустройство прежде всего областного управления. Во-первых, это пугачевский бунт, который местная администрация не сумела ни предупредить, ни вовремя пресечь. Во-вторых, на переустройстве именно областного управления с особой силой настаивали дворянские депутаты работавшей в 1766 г. Кодификационной комиссии⁶⁶. Этими двумя основными причинами и было вызвано обнародованное 7 ноября 1775 г. “Учреждение для управления губернии”.

Манифест 7 ноября 1775 г., которым сопровождалось обнародование  “Учреждения”, вскрывал следующие  недостатки существовавшего ранее  областного управления:

1) губернии к  этому времени представляли собой  слишком обширные административные  территории;

2) эти административные  округа ощущали постоянный недостаток (качественный и количественный) как местных управленческих структур  и учреждений, так и отсутствие  необходимого числа губернских  чиновников;

3) в губернском  управлении отсутствовали начала  разделения властей и, подчас  неоправданно, совмещалась деятельность  различных ведомств и даже  ветвей власти (например, один орган  мог осуществлять полномочия  одновременно и в области финансов, и в сфере исполнительной власти, и в качестве уголовного и  гражданского суда).

На устранение этих недостатков и было рассчитано новое административно-территориальное  деление России и вновь учреждавшиеся  губернские органы.

Прежде всего Екатерина II ввела новое областное деление. Вместо двадцати территориально обширных губерний (на которые к этому времени была разделена Россия) территория делилась на 50 значительно меньших по размеру губерний. Границы прежних губерний и областей, как правило, определялись с учетом географических либо исторических условий и особенностей. В основу нового губернского деления было положено количество проживавшего на определенной территории населения. Поэтому новые губернии представляли собой территориальные округа с населением в 300-400 тысяч жителей. Губернии, в свою очередь, подразделялись на более мелкие единицы - уезды с населением в 20-30 тысяч человек⁶⁷. Новое деление было основано на компромиссе двух тенденций — централизации и децентрализации управления, причем местным органам управления (самоуправления) предоставлялись весьма широкие полномочия и права.

Говоря о реформировании системы губернского управления, следует подчеркнуть, что все 50 губерний (позднее - 51) стали иметь унифицированное  административное и судебное устройство. Систему органов губернской администрации  составляли следующие органы: губернское правление возглавлялось генерал-губернатором или наместником, концентрировавшим в своих руках исполнительно-распорядительные и полицейские полномочия. Назначался генерал-губернатор из лиц, пользовавшихся особым доверием Екатерины II. Губернское правление обнародовало и исполняло в пределах губернии указы и распоряжения центрального правительства;

осуществляло  контроль за деятельностью всей системы органов губернского управления; ведало местной полицией; следило за порядком и безопасностью и т. д.⁶⁸

Под контролем  генерал-губернатора действовало  три вида местных учреждений - административного, финансового и судебного характера. Административные и финансовые учреждения действовали в губернии, судебные - в уезде.

Помимо генерал-губернатора (как председателя) в состав губернского  правления входило по два губернских советника, назначаемых центральным правительством. Губернское правление не являлось коллегиальным органом, поэтому роль советников была исключительно совещательной. Генерал-губернатор мог и не согласиться с их мнением, и в этом случае они были обязаны исполнять решение главы местной администрации. Губернское правление осуществляло две основных функции: во-первых, исполнительную (обнародуя в губернии указы верховной власти), во-вторых - распорядительную (осуществляя мероприятия полицейского характера)⁶⁹.

Уездным органом  губернского управления был нижний земский суд в составе земского исправника (или капитана) и двух заседателей. Все эти лица избирались уездным дворянством. Помимо прочего, этот орган относился к системе исполнительно-полицейских учреждений. Капитан-исправник осуществлял исполнение нормативных актов органов губернского управления; следил за местной торговлей; проводил мероприятия, связанные с поддержанием чистоты, благоустройства и гигиены; заботился “о сохранении и излечении рода человеческого”; следил за исправностью дорог и мостов; наблюдал за нравственностью и политической благонадежностью обывателей уезда; производил предварительное следствие, действуя при этом “ревностно, с осторожной кротостью, доброхотством и человеколюбием к народу”.

Власть исправника распространялась на весь уезд за исключением  уездного города, который находился  в компетенции городничего (или коменданта). Финансовое управление было сосредоточено вказенной палате, ведавшей казенными сборами, подрядами и постройками. В состав казенной палаты входил вице-губернатор, четыре члена и губернский казначей. В подчинении у казенной палаты находились губернское и уездное казначейства, хранившие казенные доходы.

Рассматривая  нововведения Екатерины II, следует  отметить, что реформированию подверглась  и система губернских судебных учреждений. Причем в результате реформирования судебная система была чрезвычайно  усложнена⁷⁰. Тем не менее, вновь созданная система характеризовалась такими принципами деятельности, как коллегиальность, привлечение (в известных пределах) населения к отправлению правосудия, выборный характер комплектования судебных органов.

Высшими губернскими  судебными инстанциями стали  две палаты: палата уголовных дел и палата гражданских дел, деятельность которых имела всесословный характер. В этих органах дела рассматривались строго по существу.

Ниже этих судебных органов в губерниях действовали сословные суды, в которых рассматривались как уголовные, так и гражданские дела. Эти судебные учреждения представляли собой исключительно сословные органы:

верхний земский суд - для дворянства; губернский магистрат - для купечества и мещанства и верхняя расправа - для свободных сельских обывателей.

Две высшие судебные инстанции территориально располагались  в губернском городе. В уездных  городах действовали суды низшей инстанции:

уездный суд - для дворянства, городовой магистрат - для купечества и мещанства и нижняя расправа - для вольных сельских жителей.

Полицейское управление уездом было сосредоточено в нижнем земском суде под председательством исправника.

Судебные уездные  сословные учреждения подчинялись сословным губернским, а последние - бессословным палатам, выступавшим ревизионными и апелляционными инстанциями для всех остальных губернских органов. Дела переносились из низшей инстанции в высшую либо по жалобам сторон, либо для проверки решений, принятых низшей инстанцией, либо для вынесения окончательного решения.

Кроме этого  в губернских городах были образованы специальные судебные места с особыми полномочиями. Так, некоторые уголовные и гражданские дела особого характера были отнесены к компетенции губернского совестного суда. Из уголовных дел совестный суд рассматривал те, где источником преступления была не сознательная воля преступника, а физический либо нравственный недостаток, малолетство, слабоумие, фанатизм, суеверие и т. д. Из гражданских дел к ведению совестного суда относились те дела, с которыми обращались к нему сами тяжущиеся стороны. В этих случаях совестный суд действовал таким образом, что он должен был прежде всего помирить обе стороны.

Для управления учебными заведениями, сиротскими домами и другими благотворительными учреждениями был образован приказ общественного призрения.

Совестные суды и приказы общественного призрения  по своему составу были всесословными  правительственными учреждениями (или, как их стали называть, местами), поэтому заседатели в эти органы выбирались из всех трех главных классов-сословий местного общества. Кроме того, при

уездных сословно-судебных учреждениях были созданы опекунские присутствия. Так, при дворянском уездном суде под председательством уездного предводителя дворянства была создана дворянская опека для управления делами вдов и сирот дворянских. При городском магистрате под председательством уездного городского головы действовал сиротский суд для опеки вдов и сирот купечества и мещанства.

Таким образом, в результате реформ местного управления и суда резко обозначился  их сословно-представительный характер, выразившийся в выборности как  личного состава  сословных дворянских, так и в сословном  происхождении личного  состава общих  бессословных учреждений. Благодаря этому дворянство стало руководящим классом в местном и центральном управлении⁷¹. Дворянин господствовал в местном управлении как выборный представитель своего сословия, с одной стороны, и как назначенный верховной властью чиновник, с другой стороны.