Право Евросоюза

Отсюда в западной доктрине регламент принято рассматривать  в качестве инструмента унификации права, то есть введения полностью одинаковых (унифицированных) правил поведения  участников общественных отношений  в пределах всего Европейского Союза.

Подводя итог сказанному, общее определение регламента как источника вторичного права Европейского Союза можно сформулировать следующим образом:

«Регламент – это нормативный правовой акт Европейского сообщества, имеющий обязательную силу и прямое действие на его территории»¹⁴.

Директивы. Второй главной формой правотворчества Европейского Союза выступает директива. Посредством директив осуществляется гармонизация (или сближение) национального права, то есть введение общих начал правового регулирования в конкретных сферах общественной жизни.

Однако в отличие  от унификации, которая влечет за собой  полное единообразие, в данном случае государствам-членам остается больший  или меньший простор для собственного правового регулирования.

Согласно ст. 249 Договора о функционировании ЕС «Директива обязательна для каждого государства-члена, которому она адресована, в отношении ожидаемого результата, но сохраняет за национальными властями свободу выбора форм и методов действий».

Из этого положения, а также из правоприменительной  практики вытекают следующие юридические свойства директивы:

• директива, как и регламент, содержит правила общего характера, то есть является нормативным актом.

Этим свойством указанные  акты отличаются от решений, которые  согласно той же ст. 249 всегда имеют конкретного адресата («Решение обязательно во всех своих частях для тех, кому оно адресовано»);

• директива, как и регламент, обязательна для исполнения, обладает юридически обязательной силой (в отличие, например, от рекомендаций, которые таковой не имеют, являются лишь пожеланиями).

Как и регламент, она  не нуждается в последующей ратификации  в государствах-членах и может  действовать вопреки воле некоторых  из них;

• аналогично регламенту директива, как правило, обязательна на всей территории Союза.

Хотя ст. 249 допускает издание директив в отношении отдельных государств-членов, на практике подавляющее большинство директив принимаются как обязательные для всех государств;

• главный специфический признак директивы, отличающий ее от регламента, состоит в том, что директива адресуется государствам-членам, которые обязаны привести свое национальное законодательство в соответствие с ней.

В этой связи в заключительные положения директивы традиционно  включается специальная статья со следующей  формулировкой «настоящая директива адресована государствам-членам», или в переводе с французского: «адресатами настоящей директивы являются государства-члены».

Каким образом государств должны привести свое национальное право в соответствие с директивой Союза? Как следует из ст. 249, «выбор форм и методов действий» они осуществляют самостоятельно. В зависимости от предмета директивы и особенностей правовой системы конкретного государства-члена, имплементация директив в национальное право осуществляется посредством изменения или отмены действующих либо издания новых законов и подзаконных актов.

В зависимости от формы  правления и государственного устройства страны это может потребовать  усилий со стороны органов различных  ветвей и уровней власти; общегосударственного парламента, правительства, министерства и ведомств, органов субъектов федерации, регионов, а иногда и местного самоуправления.

При этом, согласно требованиям, закрепляемым в самих директивах, все правовые акты, принятые в целях имплементации конкретной директивы, должны содержать ссылку на нее. Данное предписание вводится для того, чтобы обеспечить толкование правовых актов национальными судами строго в соответствии с директивой, послужившей для них основой.

Очевидно, что время, в  течение которого национальное право приводится в соответствие с директивой, не должно быть бесконечным. С этой целью в принимаемых директивах всегда указывается срок имплементации – период времени, до истечения которого государства-члены обязаны привести свое право в соответствие с директивой.

Этот срок закрепляется указанием на календарную дату и  может составлять, в зависимости  от предмета директивы, от нескольких месяцев до нескольких лет.

Если отдельное государство  независимо от причины не приведет свое законодательство в соответствие с директивой в течение установленного срока, то подобное бездействие приравнивается к нарушению обязанностей, вытекающих из учредительного договора, то есть признается правонарушением с точки зрения права ЕС, За это правонарушение любое государство может быть привлечено к ответственности Комиссией перед Судом¹⁵.

Итак, по сравнению с  регламентом – «законом», «директива представляет собой нормативный правовой акт, закрепляющий основы законодательства в конкретной сфере общественной жизни»¹⁶.

Что касается Решения, то оно схоже с регламентом в том, что обязательно во всей своей полноте. Оно не связано с достижением определенной цели, что свойственно директиве, но отличается конкретностью и адресатами норм. Это, как правило, индивидуальный акт, адресованный тому или иному лицу или группе лиц. Чтобы четче провести грань между решением, с одной стороны, и регламентом и директивой – с другой, можно сказать, что во внутригосударственном праве решение было бы источником административного права, а регламент и директива входили бы в круг законов. Конкретность и управленческий характер норм, закрепляемых решением, не исключает того, что они могут быть адресованы также и государству-члену. Так поступает нередко Комиссия, когда обнаруживается необходимость в отмене или изменении акта национального законодательства¹⁷.

Особую группу актов Союза образуют Рекомендации и Заключения. Их объединяет общий признак: отсутствие обязательной силы. Как сказано в статье 155 Договора о функционировании ЕС, Комиссия выносит рекомендации или заключения по вопросам, связанным с настоящим Договором. Делается это в двух случаях: когда Договор прямо предусматривает подобные действия и когда так считает сама Комиссия. О заключениях говорится в статье 118, определяющей задачи Комиссии в сфере социальной политики: «С этой целью Комиссия будет действовать в тесном контакте с государствами-членами путем проведения исследований, выработки заключений и организации консультаций в отношении как проблем, возникающих в национальных рамках, так и проблем, которыми занимаются международные организации». Как видно, для выработки заключений установлено лишь одно предварительное условие – консультации. Особенно важны консультации с Экономическим и социальным комитетом.

Различия между рекомендацией  и заключением ни в учредительных договорах, ни в последующих актах первичного права, в том числе в Маастрихтском договоре, не предусматриваются. Наблюдатели стремятся, хотя и без особого успеха, обращаться к анализу практики, отмечая особо, что заключение в большинстве случаев формулируется в ответ на заданный вопрос. Специфика усматривается также в том, что рекомендации являются косвенным средством обеспечения изменений в законодательстве, отличаясь от регламентов только отсутствием юридической силы¹⁸.

Способы изменения источников первичного права ЕС

После создания Европейского Союза изменения во все учредительные  договоры вносятся на основе единой процедуры, закрепленной непосредственно в  Договоре о Европейском Союзе (ст. 48). Эта процедура имеет сходство с порядком изменения «классических» международных договоров, однако имеет свои уникальные особенности.

Первый шаг – инициатива об изменении учредительных договоров. Таким правом располагают высшие исполнительные органы: правительство  любого государства-члена и Европейская  комиссия.

Предложения о пересмотре направляются в главный законодательный  орган Союза – Совет, в составе  которого заседают министры от всех государств-членов. Вторым шагом, соответственно, является принятие Советом решения о созыве межправительственной конференции государств-членов.

При этом Совет действует  простым большинством голосов (то есть отдельные государства-члены не имеют на данном этапе права вето). Он должен запросить консультативное  заключение Европарламента и Комиссии (если инициатор пересмотра – национальное правительство).

На третьем этапе  происходит межправительственная конференция, в ходе которой вырабатывается с  общего согласия текст поправок к  учредительным договорам. На практике – это весьма длительный и сложный  этап, который может занять многие месяцы.

Финальный аккорд работы межправительственной конференции  подводят главы государств или правительств стран-участниц, собирающиеся в рамках Европейского совета.

В ходе заседаний Европейского совета на высшем уровне устраняются  последние разногласия по поводу проекта реформы (они могут быть весьма существенными) и принимается согласованный текст договора, содержащего необходимые поправки в учредительные документы.

Одобрение текста поправок в ходе «саммита» государств-членов еще не означает, что документ окончательно одобрен и подписан. На следующем этапе, который похож на последнее «чтение» в законодательном процессе государств, осуществляется редактирование текста новых положений с целью обеспечить надлежащую юридическую технику и соответствие друг другу текстов документа на разных языках.

Подписание договора, содержащего поправки к учредительным  документам, является самостоятельным  этапом процедуры. Как правило, оно  осуществляется на уровне министров  иностранных дел, скрепляющих документ своими подписями от имени соответствующего главы государства.

Затем, как правило, следует  самый длительный этап – ратификация  подписанного договора в государствах-членах. В отличие от государств и даже от некоторых международных организаций (например, ООН, Совета Европы), в Союзе требуется ратификация со стороны всех государств-членов. Каждое из них, таким образом, имеет право вето на внесение поправок в учредительные документы.

Европарламент тоже рассматривает  поправки на своем заседании и  принимает соответствующую резолюцию. Правом вето на пересмотр учредительных документов представительный орган Союз в настоящее время не располагает, однако его позиция имеет очень большое политическое значение.

Процедура пересмотра учредительных  договоров завершается вступлением поправок в силу, что может потребовать еще некоторого времени.

Как уже указывалось  выше, прямое изменение учредительных  договоров является достаточно долгим процессом. Такое изменение не может  адекватно реагировать на быстро меняющиеся условия современного мира. Поэтому в рамках Европейского Союза существует косвенный способ изменения источников первичного права – это изменение толкования норм учредительных документов. Такое толкование осуществляет Суд ЕС.

На каком основании  Суд ЕС обладает правом толковать нормы учредительных договоров, причем толковать расширительно, фактически изменяя эти нормы? Такие действия в общей форме предусмотрены Римским Договором 1957 г.

Итак, на основе проделанной  работы можно подвести следующий  итог. Понятие источника права в общей теории государства и права является достаточно сложным. Оно приобретает определенную специфику в силу противоречивой природы правовой системы Европейского Союза;

В систему источников первичного права входят три учредительных  договора, а также некоторые другие акты, являющиеся приложениями к ним. Эти договоры по происхождению являются международно-правовыми, но в силу сложившейся традиции и практики Суда ЕС имеют прямое действие на всей территории Союза, что фактически превращает их в его «конституцию»;

Акты вторичного права  определяются в учредительных документах, и не могут им противоречить. Образно  весь этот массив источников называют «законодательством» ЕС, однако этот термин используется в материальном смысле: нет разделения на формальный закон и подзаконный акт. Также периодически появляются специфические акты sui generis, которые вносят нестабильность в, казалось бы, четкую систему источников вторичного права. Это только несколько из множества существенных проблем, связанных с источниками вторичного права. Эти проблемы должны быть разрешены, поэтому изучение системы источников вторичного права представляет, по моему мнению, наибольшую актуальность на данный момент.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Список литературы

I Нормативно-правовые акты

1. Договор о Европейском Союзе // Европейский Союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями / Отв. ред. Кашкин С. Ю. – М. издательство ИНФРА-М, 2008 г.
2. Договор о функционировании Европейского Союза // Европейский Союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями / Отв. ред. Кашкин С. Ю. – М. издательство ИНФРА-М, 2008 г.
3. Договор о Европейском сообществе по атомной энергии // Европейский Союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями / Отв. ред. Кашкин С. Ю. – М. издательство ИНФРА-М, 2008 г.

Специальная литература

1. Денисов С. А., Смирнов П. П. Теория государства и права: конспект авторских лекций. Ч. I. – Тюмень, 2000 г. – 279 с.
2. Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человека: Учебник для вузов / Рук. авт. колл. и отв. ред. д.ю.н., проф. Л. М. Энтин. – М. издательство НОРМА, 2005 г. – 960 с.
3. Иванов И. Д. Лиссабонский договор и интересы России // Россия в глобальной политике. – 2010 г. – № 1. – С. 134-150
4. Марченко М. Н. Источники права: учебное пособие. – М. ТК Велби, Издательство Проспект, 2005 г. – 760 с.
5. Мухаев Р. Т. Теория государства и права: Учебник для вузов. – М. издательство Приор, 2001 г. – 347 с.
6. Мухаева Н. Р. Право Европейского Союза: учебное пособие для студентов вузов. – М. издательство ЮНИТИ-ДАНА, 2006 г. – 159 с.
7. Топорнин Б. Н. Европейское право: Учебник. – М. издательство Юристъ, 1998 г. – 456 с.