Политические партии

Функция в теории государства  и права означает направление, предмет  деятельности того или иного политико-правового  института, содержание этой деятельности, ее обеспечение. Именно в этом смысле говорится о функции политической партии.

Политические партии, являясь  организациями, которые выражают интересы политически активной части населения, должны выполнять определенные функции  в современных обществах в  соответствии с политической, экономической  и духовной ситуацией в государстве. Наиболее конкретно и полно предназначение партии проявляется в функциях, под  которыми понимаются основные направления  её деятельности. Можно назвать такие  главные функции этого института, как:

- выявление, обоснование  и формирование интересов определённых  групп и слоёв населения, главным  образом тех, которые составляют  социальную базу партии;

- социально-политическое  просвещение, сплочение и активизация  граждан на основе общности  коренных интересов, отражение  этих интересов в политической  идеологии и программе развития  общества;

- разъяснение массам сложившейся  ситуации и платформы действий, организация широкой поддержки  программных требований со стороны  населения; постоянная забота  о расширении социальной базы  партийной политики. В этих целях  партия налаживает взаимодействие  с профессиональными, экологическими, культурно-просветительскими и другими  общественными организациями и  движениями, инициативно участвует  в формировании общественного  мнения, политическом воспитании  граждан;

- участие в подборе,  и выдвижении кадров для самой  партии, для формирования политической  элиты, подготовки её различных  звеньев к политической деятельности, для обогащения политического  опыта;

- организация борьбы за  власть или в её защиту, определение  средств, форм и методов этой  борьбы в зависимости от меняющейся  обстановки (легальные и нелегальные,  революционные и эволюционно-реформистские,  вооружённые и без использования  вооружённого насилия и т.д.); в  условиях реальной демократии  такая функция осуществляется  конституционными способами, через  систему демократических выборов  органов центральной и местной  власти;

- подготовка и проведение  избирательных кампаний по формированию  высших и местных органов власти, выдвижение в них своих сторонников,  организация контроля за их парламентской деятельностью. Реализуя эту функцию, партии в странах с демократическими режимами выступают главными организаторами сохранения существующей государственной власти или её замены. Именно они создают условия для мирной смены правительства;

- формирование в парламенте  партийной фракции, служащей связующим  звеном между партией и органами  власти, мощным рычагом партийного  воздействия на государственную  политику в центре и на местах. Фракция широко использует законодательные  инициативы, депутатские запросы.

- разработка принципов и форм отношений с другими политическими партиями с учётом их политической ориентации. Эти отношения могут быть отношениями сотрудничества, партнёрства, что во многом зависит от гибкости, смелости руководства партии, его способности к компромиссам.

- для партии, проигравшей  борьбу за власть, важной функцией  является организация парламентской  оппозиции, давление на государственные  органы гражданского сопротивления  политике властей, противоречащей  интересам социальных слоёв, чьи  чаяния отстаивает партия.

Глава 2. Правовое регулирование  деятельности политических партий

2.1 Нормативное регулирование  создания и ликвидации политических  партий

Свобода образования и  деятельности политических партий в  России конституционно признанна. Возникает, однако, важный в теоретическом и  практическом плане вопрос, является ли эта свобода абсолютной или  она может быть в той или  иной мере ограничена. В современной  конституционной доктрине по вопросу  о свободе образования политических партий существуют две противоположные  точки зрения. Сторонники радикального либерализма считают, что эта  свобода должна быть абсолютной, ибо  любое ограничение означает отрицание  демократии. Другие, рассматривая многопартийность, свободу образования политических партий как неотъемлемый признак  демократического правового государства, вместе с тем отстаивают право  этого государства защищать демократический  конституционный строй. «Следовательно, перед демократическим государством стоит задача правильно определить эти границы, то есть соблюсти разумный баланс между свободой.

Безусловно, в Российской Федерации с принятием Федерального Закона «О политических партиях» в  процедуре создания политических партий произошли существенные изменения. Поскольку данный Федеральный закон  был принят, когда в России уже  сформировались политические партии, законодателю пришлось выделить два  способа учреждения партии (п. 1 ст. 11 ФЗ « О политических партиях»):

- образование её на  учредительном съезде, когда инициатива  создания партии исходит непосредственно  от граждан;

- создание партии путём  преобразования общероссийской  общественной организации или  общероссийского общественного  движения на их съезде, когда инициатива исходит от руководящих органов этого общественного объединения, управомоченных на то их уставом.

При первом способе образования  политической партии инициатива создания партии исходит непосредственно  от граждан - учредителей партии, объединившихся для достижения указанной цели в  оргкомитет, в составе не менее 10 человек сроком на один год, причем в законе порядок формирования и  роспуска его персонального состава  не уточняется.

Далее, в соответствии со ст. 12 Закона «О политических партиях» организационный комитет вместе с пакетом документов направляет уведомление о своём намерении  создать партию «в федеральный орган  исполнительной власти, уполномоченный в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации и Федеральным  конституционным законом «О Правительстве  Российской Федерации», на принятие решений  об осуществлении государственной  регистрации политических партий»[13], который в свою очередь выдаёт документ, подтверждающий представление, причём единственным основанием для отказа в выдаче подтверждения является отсутствие либо ненадлежащее оформление необходимых документов. После чего руководители оргкомитета создаваемой партии в течение месяца публикуют в одном или нескольких общероссийских периодических печатных изданиях сведения о намерении создать политическую партию.[14]

Главной обязанностью оргкомитета  является проведение в течение срока  своих полномочий учредительного съезда политической партии, после проведения которого он прекращает свою деятельность, а денежные средства и иное имущество оргкомитета, финансовый отчёт об их использовании, с указанием источников поступления денежных средств и иного имущества, передаются созданной политической партии. Если же оргкомитет в течение одного года не проведёт учредительный съезд, то полученное им имущество возвращается жертвователям либо обращается в доход государства.[15]

Необходимо отметить, что  Закон не регулирует в деталях  процедуру проведения учредительного съезда, однако он даёт исчерпывающий  перечень решений, после принятия которых партия считается созданной. Это следующие решения, принятые на съезде: 1) о создании политической партии; 2) об образовании её региональных отделений более чем в половине субъектов РФ; 3) о принятии устава партии; 4) о принятии программы партии; 5) о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов партии, которые принимаются простым большинством голосов делегатов.

При этом, вполне закономерно, что моментом образования политической партии путём учредительного съезда является не момент его окончания, а момент принятия им необходимых для создания партии решений, ведь ни одна партия не застрахована от прецедента, произошедшего на учредительном съезде Демократической партии России в 1990 году, когда вследствие значительных разногласий съезд покинула значительная группа депутатов, и он не был завершён.

Стоит отметить, широкое  применение подобного способа образования  новой политической партии, о чём  свидетельствует тот факт, что  с момента вступления ФЗ «О политических партиях» Минюстом России было зарегистрировано около 80 оргкомитетов по созданию политических партий, из которых более 40 провели  учредительные съезды.

Но, несмотря на это, можно  предположить, что создание политической партии путём преобразования её из общероссийской общественной организации  или общественного движения представляется гораздо более приемлемым, так  как позволяет опереться на уже созданные и эффективно функционирующие оргструктуры.

Действительно, при этом способе создания партии инициатива исходит от руководящих органов  уже созданного общественного объединения, причём не обязательно политического  характера. Однако, при таком преобразовании необходима поддержка этой идеи внутри общественного объединения, а она имеется далеко не всегда.

В случае же, если идея преобразования поддержана, организация не позднее, чем за месяц до созыва съезда, должна опубликовать в общероссийском периодическом  печатном издании сведения о месте  и времени его проведения.

После проведения учредительного съезда партии либо съезда общероссийской общественной организации или движения, принявшего решение о преобразовании соответствующего общественного объединения  в политическую партию, созданная  партия в течение месяца представляет основные положения своей программы  в «Российскую газету» для  опубликования, которая в течение  месяца размещает их в объёме не менее двухсот газетных строк. При  этом моментом создания политической партии путём её преобразования из общественного объединения является её внесение в единый государственный  реестр юридических лиц.

Что касается проблемных моментов в процессе преобразования общественного  объединения в политическую партию, то на практике остается неразрешенным  вопрос о процедурной форме подтверждения  членами общественной организации  своего членства в создаваемой партии и форме такого подтверждения. В  связи с этим Минюст определил, что  в ходе преобразования и последующей  перерегистрации общественных объединений  в партии их члены обязаны подтвердить  свою принадлежность к созданной  партии путём подачи заявлений, форма  и содержание которых регламентируются внутренним законодательством партии. При регистрации региональных отделений  ими должны быть представлены личные заявления в письменной форме  в количестве не менее 100 экземпляров.

Необходимо подробнее  остановиться на толковании термина  «создание партии». С одной стороны, Федеральный закон «О политических партиях» применяет термин «создание» только к процедуре утверждения партий на учредительном съезде, а процедура обязательной государственной регистрации регулируется отдельной главой закона и этапом создания партии, соответственно, не является. Более того, данный Федеральный закон прямо указывает, что партия считается созданной со дня принятия съездом соответствующих решений. С другой стороны, п.4 ст. 11 Закона гласит, что при создании политической партии путём преобразования в политическую партию общероссийского политического объединения партия считается созданной со дня внесения соответствующей записи в единый государственный реестр, и, кроме того, политическая и её региональные отделения осуществляют свою деятельность в полном объёме лишь с момента государственной регистрации (п.2 ст. 36). Ещё одним аргументом в пользу того, что процедура создания включает в себя и государственную регистрацию, является то, что партия приобретает право участвовать в выборах и референдумах только с момента представления в регистрирующие органы документов о государственной регистрации её региональных отделений.

Подробное рассмотрение норм закона позволяет сделать вывод  о том, что термин «создание», применяемый  законодательством только к процедуре  учреждения партии на съезде имеет  гораздо более широкое содержание и включает в себя не только её учреждение, но и прохождение государственной  регистрации, поэтому, возможно, применение термина «учреждение» вместо нынешнего  «создание» было бы более правильным. В связи с этим, вполне уместно внесение изменения названия Главы II с «Создания политической партии» на «Учреждение политической партии» в Законе РФ «О политических партиях».

Как следует из вышеизложенного, определённой правосубъектностью не зарегистрированная партия уже обладает со дня своего создания (например, имеет право на осуществление информационно-пропагандистской деятельности), однако юридическим лицом и полноценным субъектом избирательного процесса партия становится только после государственной регистрации, приобретая статус юридического лица. Регистрация политических партий является основной стадией институционализации политических партий, в ходе которой её правовой статус получает официальное подтверждение, при этом в отдельных странах она имеет свои особенности материального и процедурного характера.

Анализируя ФЗ « О политических партиях», следует отметить, что  в нашей стране к политической партии предъявляются следующие  требования: необходимым условием создания политической партии является соответствие идеологической направленности политической партии нормам, установленным законодательством: запрещается создание и деятельность политических партий, цели или действия которой направлены на осуществление  экстремистской деятельности; общая численность политической партии не должна быть менее 50000 членов (при этом численность региональных отделений партии более чем в половине субъектов РФ должна быть не менее 500, а в остальных - не менее 250); руководящие и иные органы политической партии, её региональные отделения и иные органы политической партии, её региональные отделения иные структурные подразделения должны находиться на территории Российской Федерации; создание и деятельность региональных и межрегиональных партий Законом не предусмотрены; партии являются «единственной» формой общественных объединений, имеющей право самостоятельно выдвигать кандидатов на выборы т.д.

Стремление российского  законодателя к формированию организационно сильных партий с фиксированным  членством (ст. З ФЗ « О политических партиях») при выдвижении материальных требований при регистрации политических партий понятно, но здесь есть свои дискуссионные моменты, требующие дальнейшего осмысления и доработки. Так, Федеральный закон «О политических партиях» однозначно закрепил, что создание партий в России возможно только на федеральном уровне (ст. З). Целью данной новеллы, по всей видимости, было укрепление федеральных тенденций в нашей стране и предотвращение появления сепаратистки настроенных лидеров у власти в субъектах Российской Федерации. Однако запрет на региональные и межрегиональные партии выглядит весьма спорным, так как субъекты Федерации, согласно Конституции РФ, являются государственно-властными образованиями, что предполагает наличие в рамках этих субъектов политических отношений и соответственно форм политической организации населения, включая политические партии.[16]