Парламентские процедуры в РФ

 

 

 

Оглавление

 

 

Введение.

 

Согласно действующей  Конституции Российской Федерации  народ является единственным источником власти на территории России. Существование  парламента является всеми признанной гарантией этого принципа, а исследование проблем парламентаризма — одним из способов повышения эффективности его реализации.

История представительных и законодательных органов власти в России хотя и достаточно длительна, но весьма дискретна. Историю народного представительства следует вести с народных вече, боярских дум и Земских Соборов.

Новейшая история  российского государства содержит богатейший материал для исследователей любых проблем парламентаризма, поскольку за короткий период (менее 100 лет) в России неоднократно сменились принципы деятельности представительных органов власти, порядок их образования и компетенция.

Именно из-за подобного разнообразия, которое  не позволяло сформировать и развивать  единую концепцию парламентаризма  в российском государстве большое количество вопросов не получило должного анализа в трудах ученых юристов, хотя неизменно привлекало их внимание.

Само по себе построение правового государства  означает закрепление в нормах права  его сущностных составляющих¹. Одна из них - правовое регулирование деятельности органов государственной власти. Проблема регулирования внутренней деятельности парламента, иначе говоря, парламентской процедуры, не получила пока в науке должного разрешения.

В существующей в настоящее время системе  разделения властей, при относительной слабости законодательной власти, возрастает роль любых механизмов, могущих укрепить положение парламента в системе властных органов. Одним из таких механизмов является парламентская процедура.

Тенденция развития конституционного права Российской Федерации на современном этапе состоит в повышении интереса к проблемам парламентаризма, что выражается в признании новой подотрасли конституционного права — парламентского права.

Стандартное определение  парламентской процедуры как  формально закрепленного порядка деятельности парламента оставляет открытым вопрос о способах формального закрепления и содержании понятия «деятельность парламента», что порождает различные трактовки данных терминов и вводит проблему содержания термина «парламентская процедура» в ряд дискуссионных.

Проблема регулирования  деятельности парламента как представительного и законодательного органа является одним из направлений развития современного конституционного права России.

Разрешение  этой проблемы невозможно без выработки комплексного понятия парламентской процедуры и определения способов правого регулирования внутренней деятельности парламента, оценки результативности существующих парламентских процедур.

Принятие регламентов  палат Федерального Собрания Российской Федерации как регламентов нового типа, направленных на неоднократное применение разными созывами представительных органов одних и тех же процедурных институтов ставит перед учеными задачу глубокого изучения их содержательной части, практической значимости как гарантий формирования в России правового государства с реально самостоятельной и выражающей интересы народа законодательной властью.

Объектом исследования выступает парламентская процедура, как комплексный правовой институт с учетом системной взаимосвязи его внутренних элементов и соотношения с другими правовыми институтами. В качестве объекта исследования парламентская процедура понимается в широком смысле как явление, охватывающее всю деятельность парламента. Предмет исследования — парламентская процедура представительных (законодательных) органов государственной власти Российской Федерации. Несмотря на то, что представительные органы местного самоуправления также работают по установленной процедуре, последняя осталась за рамками исследования. Этот сложный вопрос может служить объектом самостоятельного научного труда.

Формулирование  цели предопределило постановку следующих  задач курсовой работы:

- изучить историю парламентских процедур: российский аспект;

- определить содержание понятия парламентской процедуры;

- исследовать классификацию и виды парламентских процедур в России.

 

 

 

 

 

 

 

I.1 История парламентских  процедур: российский аспект.

 

Ученые в  течение двух веков исследуют  вопросы парламентской процедуры. В период бурного развития парламентаризма написан ряд основополагающих работ, тезисы которых были развернуты наукой конституционного права в дальнейшем.

Понимание роли и места органов народного представительства в политической системе современной России невозможно без всестороннего осмысления многовековой истории  представительных учреждений - от веча и Боярской Думы, до  дореволюционных Государственных Дум и Государственного Совета, советского народовластия и современных форм парламентской  демократии.

Вече явилось  формой непосредственного участия народа в решении государственных дел. Это был своеобразный парламент в феодальной республике. Предметом обсуждения на вече могла стать любая проблема государственной жизни. Чаще всего решались вопросы о призвании и изгнании князей, о военных походах и о заключении мирных  договоров.

Во всех русских  землях действовали княжеские думы, как постоянные советы при князе. Боярская дума  явилась продолжением княжеской думы в новых исторических условиях Московского царства. Совместно с Государем она олицетворяла единую верховную власть. Боярская дума просуществовала до конца XVII века и позднее была преобразована в сенат.           

Первыми государственными учреждениями, в которых представительное начало играло заметную роль, были совещания боярства, духовенства, представителей служилого класса и  купечества. Они созывались царями с середины XVI по 70-е годы  XVII веков и получили впоследствии название Земских  соборов.

Сфера деятельности Земских соборов была чрезвычайно широка. Они избирали на царство государей, рассматривали вопросы войны и мира; принимали законно уложения; давали согласие на принятие "под цареву руку" новых территорий.        

Попытки воссоздать представительный орган с учетом отечественной истории и европейского опыта позже предпринимались при Петре Первом (Правительствующий сенат), Екатерине Второй (уложенные комиссии), Александре Первом (реформы М.М.Сперанского и создание Государственного совета) и при Александре Втором (утверждение положения о губернских и уездных земских  собраниях).       

В начале 1906 года в результате непрямых выборов по куриям была избрана Государственная Дума. Тогда же был реформирован Государственный Совет, который по своим функциям фактически стал второй палатой российского парламента². 

Вопросам парламентской  процедуры в российской дореволюционной науке конституционного права было посвящено относительно небольшое количество публикаций. Учеными исследовался весь комплекс научных проблем, связанных с парламентаризмом. Можно указать на работы Б.А.Кистяковского, Г.Ф.Лазаревского,П.Г. Мижуева, К.Н. Соколова, Б.Н. Чичерина Н.И. Шершеневича.

В ходе Февральской  и Октябрьской революций 1917  года сложилась новая, советская система представительной власти.

В советский  период развития науки конституционного права «парламент» как самостоятельный научный термин был изъят из обращения. Однако представительная система советского государства, особенности ее функционирования были объектом пристального внимания науки (С.А. Авакьян, А.Г. Барабашев, И.Т. Беспалый, Д.Л. Златопольский, В.Т.Кабышев, К.Ф. Шеремет).

Конституция 1936 года учредила двухпалатный Верховный Совет СССР, который являлся высшим органом государственной  власти Советского Союза и состоял из двух равноправных палат -  Совета Союза и Совета Национальностей.    

В 1989 году место Верховного Совета СССР занимает  Съезд народных депутатов, который также образует двухпалатный Верховный Совет. После осуществления конституционной реформы в конце 1993  г. органы советской власти прекращают свою работу, как на общегосударственном уровне, так и в большинстве субъектов Федерации.

В соответствии с Конституцией 1993 года Государственная  Дума и Совет Федерации образуют двухпалатный парламент России - Федеральное Собрание Российской Федерации.

В современный  период развития конституционного права парламентские процедуры как предмет анализа не утратили своей актуальности. Появились новые монографические исследования института представительства в России (С.А.Авакьян, И.В.Гранкин, В.Д.Горобец, И.М. Степанов, Т.Я.Хабриева) и за рубежом (А.Д.Керимов, Д.А. Ковачев, В.И. Лафитский и др.). В развитие теоретических положений о регламенте законодательного (представительного) органа, сформулированных П.П. Гуреевым, В.А. Кряжковым, П.А.Лазаревым, В.Ф.Прозоровым, появились новые публикации И.В.Гранкина, Е.И. Козловой, И.М.Степанова. В связи с перестройкой партийной системы возрос интерес к участию партий в парламентском процессе, чему посвящены работы В.В. Лапаевой, Ю.А. Юдина³.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

II. Парламентская процедура.

II.1. Понятие парламентской процедуры. 

 

Анализ парламентских  процедур первоначально требует  фиксации такой общей дефиниции  как «процедура». В привычном  написании данный термин заимствован  из французского языка - “procedure”. В  свою очередь, французский язык это  понятие заимствовал из латыни: “procedere” означает продвижение чего-либо, или, в более узком смысле, официально установленный порядок действий при обсуждении, ведении какого-либо дела⁴. 
         Любая процедура как общесоциальное явление представляет собой систему, которая: ориентирована на достижение конкретного социального результата; состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения или ступеней деятельности; создаёт закрепляемую на нормативном уровне модель развития, движения какого либо явления; иерархически построенную; находится в динамике, развитии; выступает, как средство реализации главного для неё общественного отношения⁵.  
        Характерные черты процедуры как общественного явления, заключаются в следующем:

         Процедура состоит из последовательно совершаемых действий субъектов, и эти действия представляют собой содержание общественных отношений. Данная черта представляет собой совокупность последовательно складывающихся и сменяющих друг друга общественных отношений.

         Определённые общественные отношения, направленные на достижение конкретного социального результата, выражающиеся в определённых последствиях, будут составлять процедуру.

Третья черта  процедуры заключается в том, что система общественных отношений  составляющих процедуру, направлена на достижение конкретного социального результата, выступающего целью процедуры.

Процедура иерархически построена. Одна процедурная норма детализирует другую, одно процедурное отношение  обеспечивает процесс реализации другого⁶.

В свою очередь юридическая процедура, та, которая относится к законодательству, к правовым актам, то есть процедура, которая помещена в правовую среду. И такая юридическая процедура имеет свои характерные черты.  
Во-первых, это особая процедура, которая чётко изложена и закреплена в законах и подзаконных нормативных актах. 
Во-вторых, она представляет собой нормативно-установленный порядок осуществления юридической деятельности. 
В-третьих, главной целью правовой процедуры является реализация основной, то есть материальной юридической нормы, основанного на ней материального правоотношения.  
        Парламентская процедура является разновидностью юридической процедуры так, как характерные черты юридической процедуры присущи и парламентской процедуре. Только реализуется такая процедура в рамках деятельности законодательного органа (парламента), исходя из прав, которыми этот законодательный орган наделён⁷.  
Например, Государственная Дума Российской Федерации имеет право: давать согласие Президенту на назначение Председателя Правительства Российской Федерации; решать вопрос о доверии правительству; объявлять амнистию; выдвигать обвинение против Президента Российской Федерации; назначать на должность и освобождать от должности Председателя Центрального Банка Российской Федерации, Председателя Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека. А так же принимать федеральные законы, по вопросам: федерального бюджета; налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров; статуса и защиты государственной границы; войны и мира.

II.2. Понятие парламентского регламента, содержание парламентских процедур.

  

Все эти права  зафиксированы Конституцией Российской Федерации (ст.103,106.).  
         Выражаются эти права по средствам парламентских процедур, а правила, которыми руководствуется Государственная Дума Российской Федерации по порядку проведения парламентских процедур, зафиксированы в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.  
         Здесь будет уместно отметить, что понятия процедура и регламент не будут тождественны. Так, регламент (польск. reglament, от франц. reglement, от regle – правило) – совокупность правил, регулирующих порядок какой-либо деятельности, гос. органа, учреждения, организации.  
         В свою очередь, парламентский регламент – единый юридический акт, в котором объединены и систематизированы нормы и правила, устанавливающие и конкретизирующие на базе конституции правовой статус парламента, порядок его организации и формы деятельности⁸.  
Право регламентировать деятельность парламента принадлежит только ему самому. Решения по реализации этого права закреплены, прежде всего, в конституции и регламенте этого парламента. В этих документах регулируются непосредственно одни и те же общественные отношения, возникающие в связи с деятельностью парламента. Но конституция содержит основные положения, регламентирующие организацию и деятельность парламента, регламент же – детализирует, конкретизирует конституцию⁹.  
Например, в Конституции Российской Федерации закреплено право на «выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отречения его от должности» (ст. 103 п. ж), а в Регламенте (глава 22) закреплен порядок выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента Российской Федерации. Аналогично Государственной Думе,      Глава 19 Регламента Совета Федерации содержит нормы, регулирующие порядок рассмотрения Советом Федерации вопроса об отрешении Президента Российской Федерации от должности. 
Так же, парламентское право регулирует общественные отношения, которые складываются в процессе формирования парламента, осуществления им своих конституционных полномочий и функций. К содержанию института парламентских процедур относятся: порядок открытия и закрытия парламента; установление продолжительности сессий и рабочего дня; формы работы палат (дебаты, заседания палаты, комитетов); порядок внесений и обсуждений законопроектов; правила проведения заседаний и поведение членов парламента; определение статуса должностных лиц палаты; статус и полномочия спикера палаты; порядок взаимоотношений палат между собой и между другими органами власти; порядок взаимоотношений между палатой и внешним миром (избирателями, средствами массовой информации и т.д.)  
         Институт парламентских процедур регулирует отношения, возникающие в процессе обеспечения организации и деятельности парламента с целью осуществления им своих конституционных функций и полномочий. «Речь идёт о процессуальных нормах парламентского права, т.к. они регламентируют порядок, формы и методы организации и деятельности парламента. Процедуры необходимые для применения права, опосредуют его. Их важность заключается в том, что они придают правовой характер деятельности парламента и, следовательно, законам, принимаемым им.»¹⁰.  
         Следующее что нужно учесть, это возможность участвовать в законодательном процессе – Президенту, членам Правительства, представительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Конституция РФ предоставляет данным субъектам право законодательной инициативы в полном объеме. Правом законодательной инициативы по вопросам их ведения обладают Конституционный, Верховный, Высший Арбитражный Суды Российской Федерации. 
Кроме того, в главе 12 Регламента Государственной Думы определён порядок внесения законопроектов в Государственную Думу. Законодательная процедура начинается с порядка внесения законопроектов в Государственную Думу, где статья 103 подтверждает субъектов права законодательной инициативы. Причем, регламент даёт детальное разъяснение субъектам законодательной инициативы, каким образом осуществить эти права. 
         Вместе с Парламентом Президент так же обладает законодательными полномочиями. Конституция Российской Федерации, возлагает на Президента обязанность, подписывать и обнародовать федеральные законы (ст. 84 п. г)), так же Президент имеет право отклонить закон, что повлечет его повторное рассмотрение. Причем, Регламентом Государственной Думы предусмотрена процедура повторного рассмотрения федеральных законов, отклоненных Президентом Российской Федерации. 
Если Президент Российской Федерации в течение 14 дней со дня поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума вновь рассматривает данный федеральный закон. 
Федеральный закон, отклоненный Президентом Российской Федерации, передается Советом Государственной Думы на заключение в ответственный комитет, который рассматривает в течение 10 дней мотивы решения Президента Российской Федерации об отклонении федерального закона, принятого Государственной Думой. 
         По итогам рассмотрения ответственный комитет вносит проект постановления Государственной Думы, в котором может рекомендовать       Государственной Думе один из следующих вариантов решения: 
а) принять федеральный закон в редакции, предложенной Президентом Российской Федерации; 
б) согласиться с мотивами решения Президента Российской Федерации и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой; 
в) принять федеральный закон с учетом предложений Президента Российской Федерации; 
г) создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий и предложить Президенту Российской Федерации и при необходимости Совету Федерации направить для работы в ней своих представителей; 
д) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции. 
         Из этой процедуры следует, что Президент Российской Федерации активный участник законодательной процедуры. Хотя за парламентом и остается последнее слово, от решения Президента Российской Федерации во многом зависит, в каком виде будет существовать закон и будет ли он вообще существовать.