Основы управления

Задание №1

1.   Подробно охарактеризуйте местное самоуправление как один из видов

социального управления. История  развития местного самоуправления в  России.

Под социальным управлением  принято понимать управление общественными  процессами, воздействие на все или  отдельные сферы общественной жизни.

Социальное управление подразделяется на несколько видов:

   *  государственное управление (управление в области организации и функционирования государства, государственной исполнительной власти);

   *  местное управление (муниципальное управление, местное самоуправление, коммунальное управление);

   *  общественное управление (управление в общественных объединениях и некоммерческих организациях)

Местное управление выступает  в виде местного самоуправления, действующего в качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению и обеспечивающей защиту интересов граждан, основанных на совместном их проживании на определенной территории. Устанавливая конституционную  модель местного самоуправления в России и его роль в формировании демократического государства и гражданского общества, законодательство достаточно четко  определяет как собственные предметы ведения местного самоуправления, так  и полномочия органов государственной  власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления.

История местного самоуправления в России

• Дореволюционный этап

Отсчет российского опыта  местного самоуправления, по мнению большинства  историков и правоведов, можно  начинать с Ивана IV.

 Общественная самодеятельность  на уровне местных структур, вплоть  до XVI в. не была нормирована законом и фактически развивалась на основе народного обычая, сложившихся традиций.

Представителем княжеской  власти был так называемый наместник - кормленщик. Он собирал подати, совершал имущественные сделки, закреплял  исход происходивших в его  присутствии судебных разбирательств, но мало занимался вопросами благосостояния населения на вверенной территории.

Низшей административной единицей была волость, во главе которой  стоял сотский (сотник), или староста. Центром волостного управления была волостная канцелярия - казна (столец). Там же решались мелкие судебные дела. Из жителей выделялись свидетели на судебные процессы и судные мужи, участвовавшие в судопроизводстве. Значительный вклад в развитие местного самоуправления внес указ Ивана IV под названием «Приговор царской о кормлениях и о службах» лета 7064 (1555-1556 гг.). Речь фактически шла о проведении земской реформы. Было отменено кормление, что способствовало повсеместному учреждению земских властей. В уездах и волостях, где не было помещичьего землевладения, черносошные и дворцовые крестьяне и посадские люди получили право выбирать «излюбленных голов» (старост) и «лучших людей» - земских судей, целовальников. Делопроизводство вел выборный земский дьяк.

Все земские выборные избирались на неопределенный срок, но могли быть переизбраны. Позже были введены  ежегодные выборы.

В XVII в., как известно, в Русском государстве произошли функциональные изменения в системе государственного управления, что не могло не сказаться на структуре и функционировании местного самоуправления.

Был введен институт воевод как основного звена местного самоуправления. В 1625 г. в 146 городах  с уездами появляются воеводы, назначенные  Разрядным приказом и утвержденные царем. Как правило, они назначались  на срок до трех лет и за свою службу получали денежное жалование и поместья. В крупных городах было по несколько  воевод.

В XVII в. на большинстве территорий России существовали две формы «самоуправления» - губная и земская. Каждым округом - «губой» - управляли губной староста и его помощники - целовальники. В их ведении находились тюрьмы и тюремные служители, палачи, выборные от населения сотские и десятские. Свободное население выбирало губного старосту из дворян и детей боярских, целовальников - из черносошных крестьян или посадских.

Преобразования Петра I фактически затронули все области государственного управления России. Но, пожалуй, крупнейшим звеном административной реформы было создание губерний. 18 декабря 1708 г. царь издал Указ «Об учреждении губерний и о росписи к ним городов».

Губернии управлялись  назначаемыми царем губернаторами, генерал-губернаторами. Таким образом, институт губернаторства имеет глубокие исторические корни. Деление России на губернии диктовалось, с одной  стороны, экономическими причинами, с  другой - военно-политическими (не случайно многие губернаторы были военными), учитывался и природно-географический фактор.

Губернии состояли из губернского  города (административного центра) и приписанных к нему городов. Каждый город имел свой уезд, т. е. создание губерний не упразднило уездов, а объединило их вокруг нескольких центров. В 1719-1720 гг. Петр I провел вторую административную реформу. Существовавшие к этому  времени 11 губерний были разделены  на 45 провинций (позднее - на 50), которые  стали основными единицами губерний. Уезды объединялись в провинции, провинции - в губернии.

Реформой 1723-1724 гг. в развитии городского самоуправления была сделана  попытка расширить круг деятельности учреждений самоуправления.

Они не только отвечали за сбор податей, осуществляли полицейский  надзор, но и были обязаны заниматься социальной сферой, в частности развитием  народного образования.

Авторы, изучающие историю  развития местного самоуправления в  Петровскую эпоху, особо отмечают особенности  организации судопроизводства: суд  был независим от администрации.

При Екатерине II развитие государственного управления и местного самоуправления продолжилось.

В ноябре 1775 г. было издано «Учреждение  для управления губерний Российской империи». Во вводной части этого  документа отмечалось, что необходимость  нового реформирования связана с  тем, что существующие губернии весьма обширны по размерам, несовершенна структура губернского управления.

Особый интерес представляет другой документ - «Жалованная грамота  на права и выгоды городам Российской Империи», принятая Екатериной II в 1785 г.

«Жалованная грамота на права  и выгоды городам Российской империи» 1785 года устанавливала права и  привилегии городов. Она закрепляла право собственности города на принадлежавшие ему «земли, сады, поля, пастьбы, луга, реки, рыбныя ловли, леса, рощи, кустарники, пустырные места, мельницы водяныя или ветряныя...». Города получили возможность иметь школы, мельницы, харчевни, корчмы, герберги, трактиры, устраивать ярмарки, устанавливать места и время для торговли. Горожане обязаны были нести установленные «тягости», т.е. повинности и сборы, которые местные власти не могли увеличивать без разрешения правительства. От податей и служб полностью освобождались дворяне, военные и гражданские чиновники. Каждый город должен был иметь свой герб.

Наиболее значительные реформаторские преобразования были осуществлены в начале 60-х г. XIX в., когда вскоре после отмены крепостного права Александр II подписал указ правительствующему Сенату о введении в действие с 1 января 1864 г. Положения о земских учреждениях.

Основным фактором, который  способствовал рождению земства, стал указ от 19 февраля 1861 г., согласно которому более 20 млн. крепостных крестьян получили «вольную».

Земская (1864) и городская (1870) реформы преследовали цель децентрализации  управления и развития начал местного самоуправления в России. В основе реформ лежали две идеи. Первая - выборность власти: все органы местного самоуправления избирались и контролировались избирателями. Кроме того, эти органы были под  контролем представительной власти, а обе ветви власти контролировал  Закон. Вторая идея: местное самоуправление имело реальную финансовую основу своей  деятельности. В XIX в. до 60 % всех собираемых с территорий платежей оставалось в  распоряжении земства, т. е. городов  и уездов, по 20 % уходило в госказну и губернию.

После Октябрьской революции  началась повсеместная ликвидация земств (большевики считали земское самоуправление наследием буржуазного строя), которая  завершилась к лету 1918 г.

Ликвидация земства была вполне закономерным процессом, т.к. местное  самоуправление предусматривает децентрализацию  власти, экономико-социальную, финансовую и, в определенной степени, политическую независимость, самостоятельность, а  идеи социализма опирались на государство  пролетарской диктатуры, т. е. государство  по своей природе централизованное.

Местное самоуправление в  советский период

После Октябрьской революции 1917 г. в стране сложилась такая  система власти, по которой все  представительные органы (сверху донизу) входили в единую систему государственной  власти. Это, естественно, изменило существовавшие до революции представления о  местном самоуправлении как самоуправлении населения. Иными словами, местное  самоуправление в виде Советов народных депутатов фактически стало представлять из себя низовое звено единого государственного аппарата.

Анализируя законодательство того периода, можно выделить три  характерные черты присущие местным  Советам. Во-первых, местные Советы являлись органами власти и управления, действующими в границах существующих тогда административных территорий. Во-вторых, существовала организационная  взаимосвязь и соподчиненность  по вертикали. И, наконец, при определении  компетенции и пределов полномочий местных Советов, устанавливалась  их самостоятельность в решении  вопросов местного значения, но их деятельность допускалась лишь в соответствии с решениями центральной власти и все доходы и расходы местных Советов были поставлены под контроль центра.

В конце 1919 г. были определены единицы местного самоуправления независимо от размера (губернии, уезда, волости, города, деревни). Они стали называться коммунами. В Советах были созданы специальные  органы (коммунотделы) для руководства «коммунальным хозяйством». В апреле 1920 г. был создан центральный регулирующий орган - Главное управление коммунального хозяйства.

Внимание к проблемам  самоуправления в нашей стране возросло во второй половине 80-х г., когда была признана необходимость перехода от административных к преимущественно экономическим методам управления. Постепенно стал утверждаться взгляд, что местное самоуправление - это самостоятельный уровень осуществления народом конституционно принадлежащей ему власти, что демократическое устройство общества возможно лишь при отделении местного самоуправления от государственной власти.

Первым практическим шагом  на этом пути стало принятие 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих началах  местного самоуправления и местного хозяйства в СССР».

Согласно Закону система  местного самоуправления включала в  себя местные Советы, органы территориального общественного самоуправления населения (советы и комитеты микрорайонов, домовые, уличные, квартальные, сельские комитеты и другие органы), а также местные  референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Первичным территориальным уровнем  местного само управления признавался сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Закон предоставил союзным и автономным республикам право самостоятельно определять и другие уровни (исходя из местных особенностей).

Местное самоуправление России в переходный период

(90-е годы xx века)

Первым практическим шагом  реформирования местного управления, внедрения нового для современной  России (но давно распространенного  в цивилизованных странах) подхода  к нему как к местному самоуправлению стали принятие 9 апреля 1990 г. и реализация Закона СССР «Об общих началах  местного самоуправления и местного хозяйства в СССР».

Конституционное закрепление  местного самоуправления как управления, отделенного от государственной  власти, в российском законодательстве происходило постепенно.

С реформой 24 мая 1991 г. на смену  исполкомам местных Советов пришло понятие «местная администрация». Она  была подотчетна местным Советам  и вышестоящим исполнительным и  распорядительным органам. Но принципиальное новшество состояло в том, что  местная администрация уже не являлась органом соответствующего местного Совета, в отличие от прежних  исполкомов, которые хотя и были фактически независимы от Советов, но юридически считались их исполнительными  и распорядительными органами.

Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» включил местную администрацию  в систему местного самоуправления и называл их представительными  органами власти без слова «государственной» (ст. 1, ч. 1).

Закон предусматривал разграничение  функций между представительными  и исполнительными органами. Местный  Совет определялся как орган  власти, а местная администрация - как орган управления. При этом усиливалась самостоятельность  последней. И вместо исполнительного комитета местного Совета как коллегиального органа, подчиненного и подотчетного Совету, учреждалась местная администрация под единоначальным руководством главы администрации, избираемым населением. Устанавливалась собственная компетенция администрации, которая ослабляла ее ответственность перед вышестоящими исполнительно-распорядительными органами и местным Советом. Местный Совет провозглашался как главный орган местного самоуправления, у него появлялось немало возможностей влиять на администрацию (в особых случая даже отстранять главу администрации от должности), но фактически администрация получала значительную самостоятельность.

Согласно Закону «О местном  самоуправлении в РСФСР» учреждался институт территориального общественного  самоуправления населения, который  включал: общие собрания (сходы), конференции  граждан, местные референдумы. Предполагались иные формы непосредственной демократии: органы территориального общественного  самоуправления населения (Советы или  комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов), а также иные органы самоуправления населения по месту жительства (советы или комитеты улиц, кварталов, домов).