История создания Конституции РФ

Конституция каждой страны - это своеобразное зеркало эпохи, застывший слепок того историко-политического периода, в котором она создавалась. Конституция  России 1993 г. навсегда останется отражением эпохи Б.Н. Ельцина, со всеми ее противоречиями, бурным развитием рыночных отношений, ростом цен и темпов инфляции, безудержной приватизацией, резким обнищанием народа на фоне роста либерально-демократических преобразований, освобождения регионов от диктата центра, повышения политической активности населения, развития свободы слова и средств массовой информации.

Действующий в нашей стране Основной Закон далеко не безупречен с точки  зрения формы и содержания, но с  уверенностью можно утверждать, что  это лучшая из пяти действовавших  в России Конституций. Ее демократический потенциал далеко не исчерпан, а сам факт ее существования является одним из важных факторов, сдерживающих процесс окончательного возврата страны к авторитаризму и персонализации власти.

Целью данной работы является раскрытие  истории создания Конституции РФ в период сосуществования двух официальных проектов Конституции - президентского и Конституционной комиссии (май - август 1993 г.), когда все органы государственной власти РФ, субъекты Федерации, многие граждане России, отечественные и зарубежные эксперты оказались вовлечены в открытый состязательный конституционный процесс.

1.   Всероссийский референдум и конституционный процесс

Всероссийский референдум состоялся 25 апреля 1993 г. Активно отстаивавшаяся формула ответов по четырем вопросам "да-да-нет-да" была в итоге получена не целиком[1]. Референдум показал, что значительная часть активных избирателей хотят проведения досрочных выборов, как народных депутатов, так и Президента РФ. Но почти 59% высказались за доверие Б.Н. Ельцину.

Решающими для его итогов, как  отмечает в своем труде по истории  парламента В.Л. Шейнис, явились "перевес  в средствах массовой информации и воздействие на избирателей, которое  чуть позже получило название административного ресурса"[2]. Однако ввиду очевидной патовости ситуации именно указанная формула была названа победной и стала краеугольным основанием для дальнейших действий получившего доверие избирателей Президента в части конституционной реформы.

Для конституционного процесса референдум означал то, что Съезд народных депутатов может принять новую  Конституцию; мандата на его роспуск  требуемое Конституционным Судом  большинство избирателей не дало.

Итак, с одной стороны, Президент  получил квотум доверия, а с другой - иного законного органа для принятия Конституции, кроме как СНД РФ, строго говоря, не было. И конституционную  реформу следовало довести до логического конца в полной неопределенности ситуации.

Инструментарий референдума был  апробирован Президентом уже  второй раз за два года. Поскольку  набор сильнодействующих средств  в арсенале был ограниченным, следующим  неизбежно должен был стать проект Конституции Российской Федерации.

Референдум придал ускорение конституционному процессу. 29 - 30 апреля был представлен  и опубликован подготовленный по инициативе Президента РФ проект Конституции  Российской Федерации.

В период сосуществования двух официальных  проектов Конституции - президентского и Конституционной комиссии, все органы государственной власти РФ, субъекты Федерации, многие граждане России, отечественные и зарубежные эксперты оказались вовлечены в открытый состязательный конституционный процесс.

2. Спор двух проектов Конституций

Надо сказать, что спор двух проектов Конституции имел для судеб российского  конституционализма принципиальное значение.

Здесь предметом дебатов стал ключевой момент организации высшей государственной  власти. Сторонники одной линии отмечали неготовность России работать в условиях разделения ветвей власти, утверждая, что для нашей страны традиционным является иерархическое подчинение, которому соответствовало бы единство государственной власти под началом Президента. Ставилась под сомнение применимость самого принципа разделения властей, который требует высокой конституционной и политической культуры, навыков и практики сосуществования и сотрудничества институтов власти.

Не веря в самоограничение верховной  власти, многие, напротив, указывали  на основополагающую роль положения о разделении властей, обязывающего их к взаимному сотрудничеству и взаимному контролю, подчеркивая, что новые традиции поведения государственной власти должны закладываться именно во время "переходного конституционного периода", а не десятилетия спустя, когда конституционная реформа завершится с возможными перекосами.

Другим вызывавшим принципиальные споры вопросом был вопрос о путях  завершения конституционной реформы  и способе принятия новой Конституции.

После референдума Президент стал последовательно проводить свою линию конституционного процесса.

Этой линии строго придержи вались члены президентской команды.

Президент опирался на глав республик, руководителей администраций регионов, а также задуманное Конституционное  совещание. Проводилась мысль, что при такой поддержке Президент сможет сам назначить новые выборы и вынести вопрос о Конституции на референдум. План действий по завершению конституционной реформы был предложен 14 мая группой влиятельных соратников Б.Н. Ельцина из числа действующих и бывших народных депутатов РФ и СССР; вариант был реализован лишь частично.

Однако в соответствии с Постановлением Седьмого СНД РФ необходимо было подготовить  и провести специальный Съезд, посвященный  вопросам о новой Конституции  Российской Федерации. 29 апреля 1993 г. Верховный Совет Российской Федерации установил его дату - 17 ноября 1993 г. В контексте выполнения этих двух решений высшего органа власти и его постоянно действующего законодательного органа и следует рассматривать деятельность Конституционной комиссии, связанную с работой над проектом Конституции в тот период.

Председатель Конституционной  комиссии Б.Н. Ельцин после пленарного заседания 9 февраля 1993 г. на семь месяцев  отошел от непосредственного руководства  Комиссией. Комиссия потеряла несколько видных членов, перешедших на работу в структуры исполнительной власти. Формы проведения заседаний стали более разнообразными.

Усилия представителей Конституционной  комиссии, делегированных для переговоров  с президентской стороной, завершились взаимным обменом проектов Конституции. 5 мая Президенту РФ был направлен проект, подготовленный Конституционной комиссией. 6 и 8 мая Президент РФ официально направил свой проект Конституции (Основного Закона) Российской Федерации в Комиссию, а также в Верховный Совет. Документ стал предметом детального изучения.

7 мая состоялось пленарное заседание  Конституционной комиссии . Был утвержден  доработанный в Комиссии проект  Конституции Российской Федерации,  а на рассмотрение Верховного  Совета решили внести проект Постановления "О порядке учета предложений субъектов Федерации по проекту новой Конституции Российской Федерации". Был рассмотрен и проект Конституции (Основного Закона) Российской Федерации, направленный в Конституционную комиссию Президентом РФ. Комиссия признала, что президентский проект содержит ряд положений, которые необходимо учесть при доработке проекта Конституции Российской Федерации, заодно отметив, что отдельные положения президентского проекта существенно ограничивают экономические, политические и гражданские права человека, нарушают принцип разделения властей.

Решения пленарного заседания Комиссии получили развитие на расширенном совещании  членов Рабочей группы Комиссии 11 мая, где была подтверждена линия, направленная на предотвращение ситуации "двух проектов Конституции": за основу принять легитимный проект, в свое время представленный Президентом и утвержденный Шестым СНД РФ и Конституционной комиссией, но с обязательным использованием положений президентского проекта при его доработке.

Тем временем был издан принципиальный Указ Президента России от 12 мая 1993 г. N 660 "О мерах по завершению подготовки новой Конституции Российской Федерации", которым был определен порядок  завершения подготовки новой Конституции  через соответствующие органы - рабочую комиссию и Конституционное совещание. Его положения получили развитие в Указе Президента РФ от 20 мая 1993 г. N 718 "О созыве Конституционного совещания и завершении подготовки проекта Конституции Российской Федерации".

Новая Конституция, согласно действовавшему законодательству, могла быть принята или Съездом, или всероссийским референдумом. По вопросу подсчета голосов, необходимых для ее принятия на референдуме, существовала четкая правовая норма: решение считается принятым, если за него проголосовали более половины граждан России, внесенных в списки для участия в референдуме.

Верховный Совет 14 и 20 мая 1993 г. обсудил вопрос "О порядке учета предложений  субъектов Федерации по проекту  Конституции", предложив регионам представить свои замечания и предложения именно к проекту Конституции, подготовленному в Конституционной комиссии. Альтернативный проект постановления, внесенный Н.Т. Рябовым, предлагал регионам рассмотреть еще и проект Конституции, представленный Президентом РФ, с тем, чтобы далее сформировать Конституционное совещание для подготовки единого проекта новой Конституции и выработки рекомендаций о порядке ее принятия.

Между тем за спором двух ветвей федеральной  власти внимательно следили в  республиках в составе Российской Федерации. В условиях все большей политизации конституционного процесса представители субъектов Федерации, собравшиеся на консультативной встрече в Санкт-Петербурге 29 мая, заявили: порядок рассмотрения и принятия новой Конституции России должен быть приведен в соответствие с той политической реальностью, которая сложилась после подписания Федеративного договора и референдума 25 апреля. В случае если федеральные власти не сумеют прийти к согласию по вопросу о принятии Конституции, руководители регионов были готовы взять инициативу на себя. Руководители верховных советов 11 из 19 российских республик отвергли "неконституционные способы принятия" Конституции. Но выдвижение со стороны субъектов РФ ультимативных требований о принятии ими инициативы на себя тоже не могло рассматриваться как конституционный способ принятия Конституции РФ.

3. Два "согласованных" проекта  Конституции

Между тем первый этап деятельности Конституционного совещания вскоре завершился. 12 июля 1993 г. "доработанный и согласованный" проект Конституции Российской Федерации был подписан его участниками и вскоре опубликован.

Получив от Президента одобренный Конституционным  совещанием текст проекта Конституции, Верховный Совет РФ обсудил его 20 июля 1993 г.

В итоге Верховный Совет РФ принял Постановление "О работе над проектом Конституции Российской Федерации", в котором предложил Конституционной комиссии в соответствии с Постановлением Верховного Совета РФ от 4 июня 1993 г. продолжить работу над доработанным Рабочей группой Конституционной комиссии проектом Конституции, основные положения которого одобрил шестой Съезд, с участием полномочных представителей субъектов Федерации и с широким использованием положений проекта Конституционного совещания.

Однако  привлекали внимание два других пункта. Обобщение поступающих поправок и предложений к проекту было возложено уже не только на Комиссию, но и на Комитет ВС по конституционному законодательству. А в целях "повышения эффективности работы над созданием согласованного проекта Конституции" Конституционной комиссии было поручено подготовить предложения о включении в ее состав дополнительно народных депутатов РФ, полномочных представителей субъектов Федерации, специалистов в области конституционного права, представителей общественных объединений. ВС РФ обратился к представительным органам власти регионов с предложением рекомендовать по одному полномочному представителю для работы в Конституционной комиссии Съезда.

Стороны вновь имели паритет: у каждой был свой вариант "согласованного проекта Конституции Российской Федерации"

Конституционная комиссия разослала по регионам свой проект Конституции, как того потребовали  руководители Советов субъектов  Федерации, собиравшиеся на очередное  совещание в Москве. Они посчитали  тогда ненормальным тот факт, что  региональные власти рассматривают только проект Конституционного совещания. В сопроводительном письме Р.И. Хасбулатов попросил власти субъектов Федерации до 1 октября направить свои предложения и замечания к тексту Основного Закона, а также предложения по порядку дальнейшей работы над ним, способах и сроках принятия новой Конституции, учитывая, что Съезд по вопросам Конституции намечено провести 17 ноября. В письме же от Конституционной комиссии автор этих строк объяснил, что собой представляет проект, направляемый в регионы, какие в нем есть отличия от прежнего парламентского и от существующего президентского, а также предложил представительным органам власти субъектов высказать свое мнение о проведении в сентябре многостороннего форума для выявления и устранения разногласий по конституционной реформе.

Теперь  нужно было предпринимать усилия по выработке действительно единого  согласованного проекта.

К сожалению, все еще не получалось прийти к единому мнению по ключевому  моменту - организации высшей власти в стране по новой Конституции Российской Федерации.

4. Обсуждение проектов Конституции  в регионах. "Артподготовка"  августа 1993 года

24 июля Президент РФ издал  Указ N 1079 "О порядке согласования  проекта Конституции Российской  Федерации", которым определил  необходимым проведение согласования подготовленного и одобренного Конституционным совещанием проекта Конституции Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти и главами исполнительной власти (президентами) республик Российской Федерации. Рабочей комиссии было поручено обобщить также рекомендации регионов по порядку принятия новой Конституции Российской Федерации.