Государственная служба

Под государственной  службой может пониматься любая  работа, выполняемая в государственных  органах и отличающаяся по содержанию и по форме от труда рабочих. Такой  подход к государственной службе основывается на выделении двух основных форм трудовой деятельности людей: непосредственное создание материальных ценностей, товаров (рабочие) и осуществление функций  по руководству, управлению, контролю, надзору, учету (служащие). В последнем  случае люди либо создают духовные ценности, либо реализуют функции  государственных органов.

В количественном отношении среди служащих ведущее  место занимают государственные  и муниципальные служащие. Необходимость  создания государственной и муниципальной  службы и ее правового регулирования  обусловлена самим существованием государства с его задачами и  функциями, а также потребностью в организации кадрового потенциала государственных органов (законодательной, исполнительной и судебной власти). Именно служащие действуют как персонал в многочисленных структурах государственных  органов, учреждений и организаций, внутри институтов управляющей и  управляемой систем;

именно их компетентность определяет реальное использование  возможностей управления с целью  установления требуемого правового  порядка в государстве и обществе.

Государственная и муниципальная (или, точнее, публичная) служба объединяет всех работающих лиц  — сотрудников органов публичной  власти, т.е. работающих на профессиональной основе и выполняющих задачи этих органов (например, государственных органов или органов местного самоуправления), которые входят в структуру государственной администрации (органов муниципального образования), понимаемой в данном случае в широком смысле и включающей в себя органы государственной власти на уровне Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления. В странах Западной Европы публичная служба в общем виде также есть выполнение чиновниками на профессиональной основе функций и задач юридических лиц публичного права.

Государственную службу целесообразно исследовать  с двух точек зрения: как теоретическую  конструкцию и как практику законодательного (нормативно-правового) регулирования  государственно-служебных правоотношений.

Государственная и муниципальная служба может  быть теоретически представлена и рассмотрена  в следующих аспектах:

социальном,т.е. «государственная служба как социальная категория — это профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами, занимающими должности в государственных организациях»* ;

политическом— как деятельность по реализации государственной политики, достижению выработанных всеми политическими силами государственно-политических целей и задач в обществе и государстве; государственная служба — важнейший фактор стабильности в обществе, ибо от ее функционирования и эффективности зависит стабильность и устойчивость общественных отношений;

социологическом—  это практическая реализация функций государства, компетенции государственных органов; в этом смысле важно выявление степени эффективности государственной службы, практики и проблем ее функционирования. Орган управления представляет собой совокупность служащих — людей, объединенных формально установленными целями в рамках определенного типа административной (разновидности социальной) организации* ;

правовом— юридическое установление государственно-служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих и компетенции государственных органов. Государственная и муниципальная служба является сложным социально-правовым институтом, изучение которого требует комплексного анализа его социальных и юридических основ. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих государственно-служебные отношения, т.е. права, обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, прохождение государственной службы, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. Здесь отчетливо проявляется институционностьгосударственной службы. Государственная служба — комплексный правовой институт, состоящий из норм различных отраслей права и включающий в себя множество пединститутов;

организационном—  государственная служба связывается со структурно-функциональными элементами государственного аппарата; она представляется как система, состоящая из следующих элементов: формирование организационных и процессуальных основ деятельности государственного аппарата, построение и правовое описание иерархии должностей, выявление, оценка, стимулирование и ответственность соответствующих работников';государственная служба — правовая основа, позволяющая укрепить государство, усилить государственную власть и обеспечить нормальное функционирование гражданского общества;

нравственном— рассмотрение этических основ государственной и муниципальной службы.

Государственная и муниципальная служба — это  публичная служба, т.е. служба в органах  публичной власти. С точки же зрения традиционной теории под государственной понимается служба в государственных учреждениях, предприятиях, организациях и объединениях. Служащих частных организаций, предприятий, банков и прочих учреждений и организаций лишь социологически можно выделить в системе служебных отношений;

такое выделение  и соответствующая классификация  служащих не будет иметь юридического основания.

Аналогичный подход можно наблюдать и в отношении  депутатов представительных органов  государственной (публичной) власти, т.е. социологически депутатская деятельность во многих современных странах все  более приближается к профессиональной работе. Однако депутаты не относятся  к государственным служащим Лица, занимающие высшие государственные  должности РФ (Президент РФ, руководители палат Федерального Собрания РФ, руководители органов представительной или исполнительной власти субъектов РФ, министры и  др), также не состоят на государственной службе. Они имеют публично-правовой должностной статус, но выполняют свои полномочия лишь в течение определенного периода времени Аналогичны

й статус высших должностных лиц установлен и в странах Западной Европы и Америки, т еони также не относятся к публичной службе. Однако в системе публичной службы этих стран возникает противоречие между «временным» характером исполнения чиновниками должностных полномочий и принципом пожизненного назначения на государственную должность. Важные государственно-административные функции могут выполняться также и частными лицами (например, частными нотариусами), которые к государственной службе не имеют никакого отношения.

В самом широком  теоретическом понимании государственная  служба — это осуществление государственными органами кадровой функции управления и практическая деятельность всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета (т е от государства в  лице его органов и подразделений) и занимающих постоянно или временно должности в аппарате государственных  органов, включая органы законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, контрольно-надзорных  органов, администрацию государственных (казенных) предприятий А ПАлехин и ЮМКозлов сводят понимание государственной службы в широком смысле к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; государственная служба в узком смысле, по мнению этих авторов, состоит в выполнении служащими своих обязанностей только в государственных органах'Сюда же можно отнести и осуществление функций децентрализованного государственного управления лицами, занимающими должности в органах местного самоуправления, т.е. муниципальными служащими, хотя на практике современное законодательство отделяет государственную службу от муниципальной Не начиная дискуссии по этому вопросу, целесообразно уже в настоящее время объединить под термином «публичная служба» как государственную, так и муниципальную службу

Государственная служба работников осуществляется в  государственных органах, при этом фиксируется статус служащих и устанавливаются различные процедуры в системе государственной службы (процессуальные вопросы) Однако смешивать понятия государственной службы и одноименного правового института нельзя, так как они отражают разные явления.

Государственная служба — это один из основных видов  деятельности государства по формированию кадрового потенциала управления государственного аппарата и правовому регулированию  всех аспектов работы государственных  служащих, занимающих конкретные государственные  должности в этом аппарате и реализующих  функции государственных органов  в целях обеспечения эффективности  государственной деятельности. Иногда авторы, определяя понятие отраслевой (например, таможенной) службы, указывают, что таможенная служба представляет собой1) определенную совокупность таможенных органов, учреждений и организаций, 2) правовой статус должностных лиц таможенных органов, порядок и условия прохождения службы в этих органах.

С точки зрения современного законодателя, государственная  служба РФ — это профессиональная деятельность, состоящая в выполнении государственными служащими федеральных  органов государственной власти РФ и субъектов РФ компетенции  этих органов, установленной в законодательных  и иных нормативных актах.

Такое определение  понятия государственной службы предполагает выявление главных  структурных элементов, составляющих это понятие, а также раскрытие  содержания следующих категорий государственная должность— базовая структурная единица государственной администрации, включающая часть компетенции государственного органа; в соответствии с законодательством не все лица, занимающие государственные должности, осуществляют деятельность, которую можно отнести к государственной службе, т вне все государственные должности являются государственными должностями государственной службы;

Статья 2 Федерального закона «Об основах государственной  службы РФ» также понимает под  государственной службой профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. В этом определении можно выделить следующие аспекты: 1) государственная  служба представляет собой профессиональную деятельность, т.е. деятельность, являющуюся для государственного служащего  профессией, и, как правило, она связана  с выполнением им в качестве основного  вида деятельности специальных должностных  полномочий; 2) в рамках осуществляемой деятельности происходит реализация компетенции  государственных органов; 3) эта деятельность направлена на обеспечение функционирования государственных органов; 4) такая деятельность представляет собой исполнение должностных обязанностей, т.е. в данном случае очевиден личностный аспект понятия государственной службы, ибо обязанности принадлежат не государственной службе, не должности, а самому государственному служащему.

Закон относит  к государственной службе исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими  государственные должности категорий  «Б» и «В».

Итак, законодательное  толкование понятия государственной  службы позволяет утверждать, что  государственная служба — это  профессиональная деятельность служащих в государственных органах представительной, исполнительной и судебной власти.

Государственная служба может пониматься в функциональном смысле ак конкретный вид государственной деятельности персонала, служебного аппарата государственных органов, деятельность административно-управленческих структур. Персонал государственных органов реализует в соответствующих правовых формах и при помощи определенных методов управления государственную власть в различных сферах общественной жизни. Деятельность государственных служащих проявляется различным образом. В частности, государственные служащие:

1) реализуют  полномочия распорядительного, регулирующего  характера, т.е. функции так  называемого положительного государственного  управления во всех сферах  государственного строительства;  следовательно, государственная  служба — это осуществление  функций государства от его  имени лицом, занимающим государственную  должность государственной службы  в государственных органах и  их структурных подразделениях;

2) осуществляют  юридически-властные предписания  для различных субъектов права  в системе управленческой иерархии (издают приказы и распоряжения, дают указания и т.д.);

3) реализуют  юрисдикционные действия, т.е. применяют меры государственного принуждения к юридическим и физическим лицам (к различным субъектам права);

4) совершают  организационные действия и материально-технические  операции (проводят совещания, конференции,  заседания и пр.);

5) осуществляют  действия, направленные на обеспечение  и защиту прав и свобод граждан.

Деятельность  государственных служащих имеет  важные правовые последствия, поскольку  она образует, изменяет и прекращает правоотношения. Все формы деятельности государственных служащих являются необходимыми элементами государственного руководства и неразрывно связаны  с осуществлением государственной  власти.

Служащие выполняют  в большей мере административные функции (в широком понимании  этого термина), например управление, организацию, контроль, планирование, учет, руководство. Управленческие работники  заняты специфическим по целям, задачам, содержанию и результатам общественным трудом. В процессе такой управленческой деятельности, как правило, материальные ценности непосредственно не создаются. Этот труд заключается в выработке  целей, задач и направлений социального  развития, государственного строительства, организации конкретного государственно-социального  организма, регуляции общественной жизнедеятельности. Труд служащих —  интеллектуальный, психологически насыщенный, ответственный, связанный главным  образом с воздействием на сознание людей, их поведение и воспитание, с осмыслением и продуцированием  сложнейшей социальной информации.