Государственная служба в Германии

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В ГЕРМАНИИ

В Германии сегодня  нет понятия «государственная служба». После первой мировой войны появился термин «публичная служба», и это  понятие прочно вошло в словарь  немецких политологов. В функциональном плане 
«публичная служба» понимается как деятельность в целях выполнения общественных задач управления. В институциональном плане под ней подразумевается определенный круг лиц, для которых выполнение публичных дел составляет профессиональную деятельность.

Понятие «публичная служба» охватывает три категории  лиц: чиновников, служащих и рабочих. Критерием разделения выступает  правовая форма назначения: для чиновника  – издаваемый в особом порядке  компетентными властями акт назначения; для служащего и рабочего –  заключаемый сторонами договор  о поступлении на службу. Чиновники  выделены в группу особо доверенных лиц, специально обличенных функцией управления и наделенных в связи с этим особым правовым и политическим статусом[3].

Для современной  Германии характерно тесное взаимопроникновение  и переплетение политической и административной сфер. Это нашло свое отражение  и в законе о государственной  службе, согласно которому чиновники  имеют право участвовать в  деятельности политических партий и  добиваться парламентской карьеры. Чиновники, избранные в Бундестаг  или 
Земельный парламент, пользуются правом двухмесячного отпуска на время избирательной кампании. Наряду с депутатским содержанием они продолжают получать значительную часть своего основного жалованья. Кроме того, они сохраняют право на получение пенсий для государственных служащих. Их профессиональная компетентность и финансовая независимость позволяют им добиваться значительного продвижения в партиях. В отличие от многих европейских стран (Великобритании, Франции и США), карьера государственного служащего в Германии не является альтернативной политической карьере. Напротив, зачастую она становится предпосылкой для успешной политической деятельности.

Основным нормативным  актом, регулирующим деятельность чиновников, является Федеральный закон о  чиновнике (ФЗоЧ) в редакции 1971 года. По этому закону чиновниками считаются следующие лица: чиновники государственного аппарата, судьи, преподаватели школ и высших учебных заведений, военнослужащие, работники почты, железнодорожной службы, государственных банков. Табель о рангах предусматривает 16 групп чиновников: А1-А5 - низшие чины (вспомогательно-технические); А6-А9 - средние чины (правительственные секретари, обер-секретари, гаупт- секретари); А10-А13 - высшие чины 1 ступени (правительственные инспекторы, регирунгс-атаманы); А14-А16 - высшие чины 2 ступени (высшие правительственные советники). Материальное содержание чиновников составляется из основного оклада, территориальной надбавки, надбавки на детей, за выслугу лет, за звание. Размеры, динамика и структура выплат определяются специальным законом об оплате[4].

Особую группу составляют политические и почетные чиновники. 
Политические чиновники – это наиболее близкие сотрудники к политической программе правительства или отдельного чиновника, они приходят и уходят с поста вместе с правительством. К ним относятся: статс-секретари в федеральных министерствах, ведомствах федерального канцлера и федерального президента; руководители отделов в федеральных министерствах, ведомствах федерального канцлера и федерального президента, федеральном ведомстве по делам печати и информации, администрации Бундестага и Бундесрата; руководители в земельных министерствах и канцеляриях (государственные советники).

Почетные чиновники  – это лица, имеющие гражданскую  профессию, которых назначают на почетную должность без оплаты и  права претендовать на особое социальное обеспечение. К ним относятся  присяжные, выборные консулы.

Согласно исконно  германской доктрине, чиновник рассматривается  как слуга, орган и представитель  государства, его идеи. На этом постулате  основывается вся система подготовки чиновников и их последующего продвижения  по службе. И хотя по Конституции (ст.33, п.2) «каждый немец имеет равный доступ ко всякой государственной должности  в соответствии со своими склонностями и профессиональной квалификацией»[5].

Закон о чиновнике  называет особые качества, позволяющие  претендовать на это звание. Прежде всего, требуется быть немцем в смысле ст. 116 Основного закона. В особом порядке закон допускает назначение чиновником иностранца (например, в  качестве преподавателя высшего  учебного заведения Германии); такое  назначение, однако, не ведет автоматически  к приобретению гражданства. Далее, лицо, претендующее на должность чиновника, должно предоставить гарантии своей  политической благонадежности, т.е. готовности в любое время выступить в  защиту конституционного строя. Помимо этого будущий чиновник должен обладать необходимой профессиональной подготовки устанавливаются соответственно уровню служебной иерархии[6].

К службе на низшем уровне (А1-А5) допускаются лица, успешно  закончившие народную школу и  прошедшие подготовительную службу (§ 16 
ФЗоЧ), службе на среднем уровне (А6-А9) – лица, успешно кончившие народную школу, проходившие служебную подготовку в течение года и сдавшие специальный экзамен для поступления на должность среднего уровня (§ 17 
ФЗоЧ).

Значительно более  строгие требования предъявляются  к поступающим на службу высшего уровня. К службе на высшем уровне 1 ступени допускаются лица, успешно окончившие среднюю школу, проходившие специальную подготовку в течение 3 лет и сдавшие экзамен по требованию этого уровня (§ 18 ФЗоЧ). 
Наконец, к службе на высшем уровне 2 ступени допускаются лица с высшим образованием, сдавшие первый государственный экзамен, прошедшие подготовительную службу в течение 2 лет и сдавшие второй экзамен (§ 19 
ФЗоЧ)[7].

Дополнительно к этим требованиям устанавливаются  еще возрастные барьеры при допуске  на должности различных уровней: от 16 до 30 лет – низшие ступени; от 16 до 32 лет на средние ступени; от 18 до 30 лет – на высшие должности. Постановлением 1968 года для многих видов службы возрастной «потолок»  для приема поднят до 50 лет.

Среди сфер, из которых  рекрутируется персонал министерства бюрократии, на первом месте стоит  юстиция, потом – экономика и  социальные науки. Профессия юриста в Германии традиционно представляла наилучшие возможности для поступления на государственную службу. Закон 1953 г. нарушил «юридическую монополию». Согласно данному закону, высшее образование в сфере экономики и общественных наук приравнивается к юридическому, т.е. признается достаточным для занятия руководящих постов на государственной службе. Тем не менее, как показывают современные социологические исследования, среди руководящего и высшего руководящего персонала профессия юриста продолжает преобладать – юристы составляют 67%.

Что касается социального  происхождения руководящих чинов, то более чем на 2/3 они рекрутируются  из «верхнего среднего слоя» (свободные  профессии, руководящие служащие и  высшие чиновники, состоятельные коммерсанты) и почти на ј из «нижнего слоя» (чиновники средней и низшей категорий, служащие, ремесленники, крестьяне).

Система продвижения  по службе строго регламентируется законами. Она основана на 2 принципах: повышения  квалификации и принципе постепенного продвижения. Исключения из двух правил допускается лишь по специальному разрешению Федеральной комиссии по кадрам. В  низших должностных группах при  оценке «хорошо» повышение производится через 6 лет, а при оценке «вполне  удовлетворительно» - через 8 лет. При  назначении на высшую должность в  этой группе, если претенденту нет 40 лет, требуется специальное разрешение министра. В средних и высших группах  продвижение регламентируется для  каждой должности отдельно. Отступление  от этих правил может произойти, если служебная деятельность оценивается  как «очень хорошая». Если государство  в лице начальника не выполнит своих  обязательств по продвижению, оплате или  другим меркам заботы о чиновнике, он вправе добиваться возмещения убытков 
(§ 79 ФЗоЧ, §839, §847 Гражданского кодекса)[8].

Правовое положение  федеральных чиновников регулируется двумя важнейшими законами: Федеральным  законом о государственных служащих (в ред. от 27.02.1985 г.) и Федеральным  законом о правовом положении  чиновников (в ред. от 27.02.1985 г.). Землями  Германии приняты собственные законы, устанавливающие правовое положение  чиновников земли; при этом требуется  строгое соответствие этих законов  положениям федерального закона. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В США

В 1883 г. в США  был принят закон Пендлтона, получивший название 
«Закон о гражданской службе». Принятие этого документа послужило начало законодательному оформлению современного института гражданской службы. 
Закон Пендлтона предусматривает проведение открытых конкурсных экзаменов для претендентов на государственные должности и сохраняет силу в США до настоящего времени.

Деятельность  американских чиновников регулирует Закон  о гражданской службе. В конце 70-х годов в стране были проведены  крупные реформы Института гражданской  службы. Большинство государственных  и политических деятелей были обеспокоены  медлительностью, расточительностью  и неэффективностью административно-государственного управления в стране. 
Закон о реформе гражданской службы был разработан администрацией Картера и принят Конгрессом в 1978 г. В соответствии с этим законом Комиссия гражданской службы прекратила свое существование. Ее функции были поделены между Бюро управления и Советом по защите системы заслуг. Затем был создан 
Федеральный совет по руководству трудовыми отношениями. Новые агентства начали функционировать с 1 января 1979 г. Отдельно была создана Комиссия по равным возможностям занятости, которая взяла на себя функции контроля за соблюдением Закона о гражданских правах[9].

На бюро управления персоналом возложена задача обеспечения  централизации и координации  кадровой работы в аппарате административно- государственного управления. В компетенцию Бюро входит назначение служащих на должности и их продвижение по службе, оценка их труда, повышение квалификации, поощрения и наказание, выработка рекомендаций по совершенствованию кадровой работы. Что касается Совета по защите системы заслуг, то его полномочия сводятся к обеспечению соблюдения Законов о гражданской службе в области найма, увольнения и прохождения службы в соответствии с принципами системы заслуг[10].

Профессиональные  гражданские служащие занимают должности, распределенные в иерархическом  порядке по 18 категориям Генеральной  схемы должностей соответственно сложности  и ответственности работы и степени  участия каждой категории в процесс  принятия решений и управления. 
Характеристика и описание каждой из 18 должностных категорий утверждены в законодательном порядке и содержатся в разделе 5 Свода законов США.

Категории 1-4 относятся  к низшему персоналу административных учреждений, непосредственным исполнителям. Служащие этих категорий выполняют  простейшую рутинную работу или работы, имеющие некоторую долю трудности, под непосредственным и общим  наблюдением. От этих служащих либо вообще не требуется вынесение независимых  суждений, либо допускается, но ограниченно  – «в соответствии с установленной  политикой и процедурами». В 
1980 г. их количество составляло 21,1% общего числа служащих в аппарате административно-государственного управления. По своему материальному положению они относятся к низкооплачиваемым работникам: средний размер жалования (6,5-9,9 тыс. долл. в год) сопоставим с заработной платой неквалифицированных рабочих частного сектора[11].

К категориям 5-8 относятся служащие, некоторые выполняют  работу, требующую специальных знаний и подготовки, способности к индивидуальной работе. Это исполнительский персонал высшей квалификации, имеющий дипломы  высших учебных заведений. Они не выполняют никаких функций по административному руководству, а  профессиональная деятельность проходит под общим наблюдением. В 1980 г. их число составляло 31,1% общего числа  служащих. По своему материальному  положению они относятся к  среднеоплачиваемым работникам: средний  размер жалования (11,5-16 тыс. долл. в год)[12].

Служащие категории 9-14 относятся к среднему руководящему персоналу. Служащие 11-й категории  должны быть способны выносить решения, 
12-й категории - проявлять способности к руководству, служащие 13-й категории могут быть помощниками глав небольших подразделений, а 14-й категории – главами подразделений и бюро. Общее число таких служащих составляет 46,6% общего числа чиновников. Их жалование от 20 до 30 тыс. долл. в год[13].

Служащие категорий 15-18 являются высшим руководящим составом государственных учреждений. В число  их обязанностей входит планирование и руководство специальными программами  исключительной трудности и ответственности. Они возглавляют бюро и отделы. Общее число служащих – 
2,35%. Их жалование – 50-75 тыс. долл. в год[14].

Гражданская служба в США подразделяется на конкурсную и исключительную. Более 90% всех государственных служащих проходят через конкурсную систему путем отбора на конкурсных экзаменах. Название 
«исключительная» отражает положение, по которому должности этой категории исключены из-под действия Закона о гражданской службе. В число 
«исключительных» входят служащие Агентства по национальной безопасности, 
ЦРУ, ФБР, Госдепартамента, правительств США в международных организациях.

В США существует также патронажная система и  система добычи, т.е. назначение на высшие административные должности за политические заслуги и периодическая сменяемость  высших чиновников в зависимости  от времени нахождения в Белом  доме представителя партии, сторонниками которого они являются. Сегодня только 5% важных должностей заполняются 
«патронажными» методами, это – послы, консулы, главы исполнительских ведомств и агентств. Для большинства чиновников продвижение по служебной лестнице производится согласно принципам системы заслуг – отбору наилучших кандидатов на повышение в должности на конкурсных экзаменах, а также на основе ежегодной оценки их служебной деятельности. До 1979 г. существовало три общепринятых оценки работы государственного служащего: отличная, удовлетворительная и неудовлетворительная. В настоящее время в каждом ведомстве существует своя система оценки. Оценка является основанием для принятия решения о переподготовке, обучении, награждении, понижении, оставлении на прежней должности или смещении государственного служащего[15].