Формы правления в современных государствах

     Необходимость укрепления стабильности правительства при растущем вмешательстве государства в дела общества, усиления парламентского контроля, с одной стороны, и стремление к «рационализированному парламентаризму», специализации управления в условиях научно-технической революции и постиндустриального информационного общества – с другой, привели к тому, что после Второй мировой войны (особенно начиная с Конституции Франции 1958 г., разработанной под руководством сторонника сильной государственной власти генерала де Голля), а затем – после краха тоталитарных режимов на рубеже 80-90-х гг. в развитии республиканской формы правления и, следовательно, во взаимоотношениях президента, парламента и правительства обнаружились новые тенденции. Некоторые из них имеют общий характер, относятся ко всем или большинству разновидностей этой формы, другие проявляются в рамках отдельно взятых разновидностей, но так или иначе все они находят выражение в новых конституциях.

     К общим тенденциям относятся:

     1)  отход от прежних жестких схем организации государственной власти, создание смешанных и гибридных форм правления, сочетающих черты президентских и парламентарных республик, возникающих в результате такого смешения, и, следовательно, существенное видоизменение отношений президента, парламента и правительства¹¹. В результате изменяется подход к осуществлению принципа разделения властей, устраняются прежние жесткие или излишне гибкие границы между ними;

     2) создание механизмов, имеющих целью обеспечить стабильность правительства. В большей мере это относится к парламентарной республике, но может иметь значение и для президентской (особенно тех ее форм, где, например, в отличие от США, Бразилии или Мексики, в развивающихся странах, существует Совет министров во главе с «административным» премьером);

     3)  установление ограниченной ответственности  правительства и министров перед  парламентом в президентской  и полупрезидентской республиках  и снижение ответственности правительства  и министров перед парламентом  в парламентарной республике;

     4)  развитие в направлении «рационализированного парламентаризма» и специализации управления, сочетаемое с расширением парламентского контроля по общим вопросам и ограничением полномочий парламента по специальным, профессиональным вопросам;

     5) установление более тесного сотрудничества главы государства, парламента и правительства путем их совместных полномочий, субсидиарности при реализации государственных функций.

     Таким образом, в отличие от прежнего жесткого разделения властей (в российской Конституции  такой порядок еще сохранен) новые демократические основные законы стремятся к установлению взаимосвязи и взаимодействия высших органов государства¹².

     Рассмотрим  эти тенденции более подробно.

     Создание  смешанных и гибридных форм правления было связано и с субъективными причинами (стремление отдельных руководителей государств к сильной власти), и с причинами объективного порядка – со стремлением соединить позитивные черты президентской и парламентарной республик. Один из шагов к этому – формирование совета министров во главе с «административным» премьером. В результате глава государства не концентрирует в своих руках исполнительную власть (как в классической президентской республике), а в какой-то мере делит ее с правительством. Создается бицефальная (двухголовая) исполнительная власть, причем не имеет значения, что об этом сказано в конституции. При формулировке, гласящей, что исполнительная власть принадлежит правительству (например, в Конституции РФ), на деле главой исполнительной власти может быть президент. И наоборот, решающие позиции могут находиться в руках правительства (Франция с 1997 г., поскольку в парламенте представлено большинство партий, оппозиционных президенту). Полномочия президента и правительства часто переплетаются, и для решения некоторых вопросов иногда требуется согласие обоих. Складывается ситуация, когда глава государства отвечает в основном за решение общих, стратегических вопросов, особо контролируя отдельные сферы деятельности правительства (например, внешнеполитическую), тогда как правительство (а иногда и премьер-министр) имеет собственные сферы деятельности и отвечает за повседневное практическое управление. Главе государства могут быть при этом подчинены отдельные (особенно «силовые») министры, изъятые из подчинения премьер-министра.

     Вследствие  дуализма механизм исполнительной власти в такой республике сложнее, чем  в президентской. С одной стороны, при возможном конфликте между исполнительной и законодательной ветвями власти его разрешение (при соблюдении конституции) здесь более вероятно, так как в отличие от президентской республики глава государства может и уволить в отставку правительство, и распустить парламент (с обязательным назначением даты новых выборов). С другой стороны, парламент может добиться отставки правительства (но не всегда – отдельных министров).

     Смешанные формы республики в зависимости  от доминирования того или иного  органа в механизме государственной  власти бывают полупрезидентскими, полупарламентарными  и др., причем из-за изменения соотношения между высшими органами государства полупрезидентская форма может превратиться по существу в парламентарную, как это имело место во Франции после формирования в 1997 г. правительством левых сил при правом президенте.

     Смешанная форма республики, соединяя черты  двух форм (президентской и парламентарной), берет кое-что от каждой из них.

     Он  президентской республики она заимствует:

     1) стабильное правительство (администрацию), когда оно не зависит от создания и распада коалиций депутатов от различных партий в нижней палате парламента. В полупрезидентской республике парламент не утверждает в целом состав правительства; министров назначает президент. Однако здесь устанавливаются определенные связи между ним и парламентом: иногда требуется согласие парламента для кандидатуры премьер-министров (Россия, Украина, Белоруссия и др.). Правда, и в президентской республике США назначение президентом министров (должности премьер-министра в США нет) требует согласия верхней палаты (сената), но обычно это имеет формальное значение;

     2) ответственность правительства и министров перед президентом. В смешанной полупрезидентской, полупарламентарной республике президент может по своему усмотрению уволить их в отставку, как это имеет место и в президентской республике (США, Мексика, Бразилия, Египет, Сирия и т.д.);

     3) очень широкие реально осуществляемые  полномочия президента (широкие полномочия могут быть закреплены и в конституции парламентарной республики, например в Индии, но президент осуществляет их по «совету», на деле – по указанию Кабинета министров). В полупрезидентской республике эти полномочия имеют личный характер, т.е. принадлежат именно президенту. Более того, они иногда выходят за пределы исполнительной власти. Президент определяется как глава государства, по существу, стоящий над правительством, часто являющийся арбитром в отношениях между другими властями и публичными институтами. Концепция арбитражной власти президента – характерная черта полупрезидентской республики.

     Смешанной форме присущи следующие элементы парламентарной республики:

     1) правительство создается хотя  и не парламентом, но с его  участием, иногда – решающим. В одних странах (Белоруссия. Россия, Украина) это утверждение кандидатуры премьер-министра нижней палатой, без чего по общему правилу правительство (министры) не может быть назначено президентом. В других странах создание правительства связано с политической необходимостью. Например, во Франции и Польше президент должен считаться с партийным парламентским большинством, иначе правительство сразу после его назначения может быть отправлено в отставку путем использования вотума недоверия;

     2) должность главы государства  и институт правительства разделены. Во всех полупрезидентских республиках, как и в парламентарных, создается Совет министров (кабинет, правительство). В «классических» президентских республиках правительства нет, как нет и отдельного поста премьер-министра. В США, Мексике, Бразилии, Гондурасе и т.д. предусмотрено иное: «администрация президента», т.е. президент и министры, являющиеся его советниками и управляющие отдельными отраслями общественной жизни. Коллегии правительства они не составляют. В полупрезидентской республике формируется коллегия правительства. Полномочия президента и правительства разделены, иногда особо выделяются полномочия премьера (например, руководство вооруженными силами во Франции, хотя назначение высших должностных лиц осуществляет президент). Реальным главой правительства (точнее, государственного управления в стране) является президент (если этого не изменяет сложившаяся политическая ситуация). Важнейшие решения правительством принимаются тогда, когда оно заседает под председательством президента (т.е. в совете его министров), а он может в любое время председательствовать (такая практика существует во Франции, но не в России). На заседаниях под руководством премьера решаются преимущественно вопросы оперативного управления (бывает и иначе, что зависит от политической ситуации);

     3)  устанавливается не только коллективная ответственность правительства, но иногда и индивидуальная ответственность министров. Однако в отличие от парламентарной республики последние не несут индивидуальной ответственности перед парламентом. Они отвечают только перед президентом, но не перед парламентом. Принцип парламентской ответственности – непременное требование парламентарной, хотя и внедряется в некоторых президентских республиках (Уругвай, Венесуэла, Коста-Рика и др.). В ЮАР, которая стала с 1996 г. полупрезидентской республикой, ответственность распространяется и на президента. Он может быть смещен со своего поста 2/3 голосов членов нижней палаты.

     Ответственность правительства перед парламентом  в полупрезидентской республике всегда затруднена (установлены особые условия для вотума недоверия или резолюции порицания). Такая ответственность сочетается с ответственностью правительства и министров перед президентом, в результате чего устанавливается двойная ответственность правительства перед парламентом и перед президентом. Последний вид ответственности может быть реализован гораздо проще: президент вправе уволить правительство или министра в любое время;

     4) предусмотрено право роспуска парламента президентом, что нетипично для президентской республики в отличие от парламентарной. Считается, что таким образом разрешаются коллизии между парламентом и правительством (при роспуске обязательно назначается дата новых выборов, следовательно, коллизию разрешают избиратели). Применение этой меры, однако, продиктовано практической целесообразностью. Бывало, что путем роспуска президент хотел укрепить позиции своей партии в парламенте, опираясь на проведенные социологические исследования, а выборы давали не предсказанный социологами, а иной результат;

     5) институт контрасигнатуры (подпись  премьер-министра, реже – ответственного министра на правовых актах президента, без чего они недействительны). Этот институт неизвестен «классической» президентской республике, но необходим в парламентарной (хотя его нет, например, в Индии). Однако в полупрезидентской республике он имеет ограниченный характер: такая подпись необходима не для всех актов президента, он имеет «личные» (должностные) полномочия, реализуемые без контрасигнатуры. В ряде полупрезидентских республик рассматриваемый институт не предусмотрен (например, в некоторых постсоциалистических государствах).

     Как уже говорилось, смешанная (полупрезидентская, президентско-парламентарная) республика имеет свои разновидности, в которых взаимоотношения президента, парламента, правительства подвергаются модификациям. В России они несколько иные, чем в Сенегале, а в Румынии или Польше отличаются от существующих во Франции.

     Так, форма участия президента и парламента в создании правительства может быть различной. Во Франции и Польше согласно конституции президент свободен в выборе премьера и министров (хотя на практике – об этом также говорилось выше – это не так), в России он связан парламентом (Государственной Думой) в выборе кандидата на должность премьер-министра, но не зависит от парламента при подборе министров¹³.

     Варьируется и ответственность правительства. Во Франции президент вправе сам назначать правительство, но парламент в любой момент может поставить вопрос о резолюции порицания правительству (и об отставке). Для этого необходимо собрать 10% подписей депутатов нижней палаты), но технически эта процедура не так сложна, как в России или в Белоруссии.

     Наконец, распределение полномочий президента и правительства тоже осуществляется по-разному. Во Франции за правительством закреплены конкретные сферы деятельности, оно (особенно в этих сферах) более самостоятельно, чем в России. Кстати, согласно Конституции Франции именно правительство определяет и проводит политику нации (по Конституции РФ основы внутренней и внешней политики государства определяет Президент).