Федеративное устройство РФ

Спецификой конституционного разграничения предметов ведения в Российской Федерации является применение в Конституции РФ децентрализованного подхода к определению предметов ведения собственно субъектов Федерации. Содержание вопросов ведения самих субъектов Федерации основывается на принципе "все, что не запрещено, то разрешено, то есть все, что не относится к ведению Российской Федерации или к совместному ведению Федерации и ее субъектов, является компетенцией этих субъектов. Такая позиция федеральной Конституции свидетельствует о прогрессивном, демократичном характере распределения объема полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов, разрешая последним обладать всей полнотой государственной власти в рамках своей компетенции.

5. Современные проблемы российского федерализма             

Проблемы становления современного федеративного государства являются насущными и одними из важнейших для современной России. Во многом от того, удастся ли перейти к подлинно федеративному государству, зависит дальнейшая судьба России: сохранение единства государства, успешное проведение экономической реформы, демократизация политической жизни, интеграция с соседними государствами, эффективное функционирование законов и многое другое.

Конституция Российской Федерации 1993 года в целом заложила современную правовую основу развития федеративного государства и федеративных отношений в России. В статье 1 Конституции Российской Федерации записано: «Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». В статье 5 Конституции зафиксировано: «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации…Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации, во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны».

Как показала практика, закрепленные в главе 3 Конституции Российской Федерации основополагающие принципы и механизмы взаимодействия федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации в целом обеспечивают эволюционный характер развития федеративного государства.

В то же время чем глубже идет развитие федеративных отношений, тем яснее становится противоречивость и недоработанность ряда конституционных положений, острее выражается потребность в дальнейшем развитии конституционных норм, касающихся Федерации.[12]

Итак, мы подошли к основному нашему вопросу, а именно к современным проблемам российского федерализма.

Исследователь данного вопроса Лысенко В.Н. выделяет четыре проблемы:

1. Симметричность и асимметричность Российской Федерации;

2. Проблема разграничения предметов ведения и полномочий;

3. Повышение роли Совета Федерации в развитии федеративных отношений;

4. Федеративное вмешательство в права субъектов Федерации.

На мой взгляд, первый и второй пункт можно объединить в одну большую проблему разграничения предметов ведения и полномочий между органами федеральными государственными органами и органами власти субъектов Федерации, так как это и есть вопрос об асимметрии Федеративного устройства.

По этой проблеме существует множество мнений, порой даже противоречивых. Так Л.М. Карапетян, исходя из сконструированной им «идеальной» модели федерализма, постулирует обязательность одинакового, равноправного, правового статуса субъектов федерации и на этой основе, с теми или иным оговорками, но, в конечном счете, достаточно категорично отвергает возможность существования асимметричных федераций. Л.М. Карапетян утверждает: «При «асимметричности» статуса субъектов государство перестает быть федеративным.[13] Довольно в критической даже ироничной манере, но с убедительной доказуемостью, несостоятельность этой теории раскрыта Э.В. Тедевосяном в статье «О моделировании в теории федерализма и проблеме асимметричных федераций». Но, не смотря на это, теория Карапетяна имеет право на существование.

Самой серьезной проблемой является противоречие между принципом равноправия субъектов РФ (ст.5 КРФ) и разностатусность республик, с одной стороны, краев и областей – с другой, автономных округов – с третьей. В настоящее время в связи с неурегулированностью федеративных отношений появляются нормативные акты, разграничивающие статусы различных субъектов Федерации. Основными такими нормативными актами являются Конституция Российской Федерации и Федеративный договор, который подписали на сегодняшний момент около 50 субъектов Федерации. Зачастую вопреки КРФ в них (в договорах) содержится перераспределение не только совместных предметов ведения и полномочий, но и ряда предметов ведения и полномочий РФ в пользу субъектов РФ (Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия) и т.д.). Часто это приводит к всевозможным путаницам и неразберихам. Именно такого рода Федерации и принято называть асимметричными. Но возможно ли построение в России симметричной Федерации? Наверное, в ближайшее время этого сделать не удастся, потому что «наша Федерация продолжает базироваться на двух принципах: национально-государственном и территориальном… и полностью уравнять в правах республики как национально-территориальные образования и края и области как территориальные образования не удастся и не нужно. Речь должна идти только о специфических правах, связанных с особенностями национального состава и национальных отношений в республиках (право на второй государственный язык, на национальную культуру), но отнюдь не с социально-экономическими и политическими правами и тем более льготами и привилегиями».[14]

Таким образом, Российская Федерация в обозримой перспективе фактически будет сохраняться как асимметричное государство. Но эта асимметрия будет проявляться не на уровне важнейших конституционных полномочий, прав и обязанностей, а на уровне специфических особенностей, связанных с экономическими, культурными, историческими, национальными географическими особенностями того или иного субъекта Федерации.

Другой важной проблемой федерализма является повышение роли Совета Федерации в развитии федеративных отношений, определение его статуса и вопрос о «вертикали» власти.  Этот вопрос, сформулированный Лысенко в 1997 году нашел отражение в 2000, когда по инициативе Президента РФ, поддержке обеих палат Федерального Собрания был принят пакет законов определяющий:

1. Порядок разделения Российской Федерации на семь территориальных округов: Северо-Кавказский (центр – Ростов-на-Дону), Центральный (Москва), Северо-Западный (Санкт-Петербург), Приволжский (Нижний Новгород), Уральский (Екатеринбург), Сибирский (Новосибирск) и Дальневосточный (Хабаровск). Такое разделение не ставит под сомнение суверенитет отдельных регионов и не ставит регион, в котором находиться «столица» округа в привилегированное положение, не ставит власть представителя президента выше представителей власти субъектов Федерации, а лишь упорядочивает систему «вертикали власти» на местах, в регионах. Каждый из округов возглавляется представителем президента по этому округу, а он в свою очередь назначает своего представителя в одном из регионов его округа. По словам президента Российской Федерации В.В. Путина такое разделение служит средством централизации власти, укреплении контроля со стороны центральных органов к органам местной власти. В связи с этим нельзя не упомянуть о распоряжении президента о приведении уставов и конституций всех субъектов Федерации к стандарту Конституции РФ, так как зачастую конституции и уставы некоторых субъектов не только не соответствуют, но и противоречат Конституции РФ. В случае не выполнения этого распоряжения к высшим должностным лицам таких субъектов могут применяться санкции, вплоть до уголовного наказания. Эта реформа долго обсуждалась и обсуждается, но необходимость в проведении реформы, на мой взгляд, утвердится спустя некоторое время. 

2. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ». Суть сводится к тому, что раньше в Совете Федерации было два представителя от региона – глава исполнительной и законодательной властей. Теперь их также два, но представители законодательного и исполнительного органов субъекта выбираются законодательными собраниями субъектов. Здесь выборы не прямые – выбирают выборщики. Споры по этой реформе дошли до того, что некоторые главы исполнительной власти субъектов демонстративно перестали посещать заседания Совета Федерации. Однако, это не изменило общего положения и отношения к ней большей части Совета Федерации.  

3.Суть третьей и четвертой части реформы заключается в том, что президент Российской Федерации может отстранить от занимаемой должности главу исполнительной власти любого субъекта Федерации, несмотря на то, что он выбран народом, а не назначен собственно президентом РФ. Однако, для процедуры отстранения необходимы существенные причины. Немного уравновешивает это положение следующее: глава исполнительной власти субъекта Федерации имеет возможность отстранять от занимаемых должностей выборных глав городов и районов своего субъекта. Конечно, эти нововведения с одной стороны помогут достичь лучшей подотчетности и контролируемости деятельности со стороны президента РФ с одной и глав субъектов Федерации с другой, однако возможность отстранять от должностей выборных глав районов и городов со стороны глав субъектов РФ, может привести к политическим раздорам и противостояниям в тех регионах, к которых власть и авторитет главы субъекта велика (Александр Лебедь в Красноярском крае, Аман Тулеев в Кемеровской области и др.).     

С принятия реформы «о вертикали власти» прошло больше года. Заметного влияния на федеративные отношения эта реформа не оказала, разве что увеличилось число чиновников. Некоторых изменений следует ждать тогда, когда истекут сроки полномочий действующих глав субъектов Российской Федерации, и их место займут выборные представители. А до этих пор, представители исполнительной власти в Совете Федерации занимаются законодательной деятельностью, что в принципе противоречит принципу правового государства, установленного в 1 ст. Конституции РФ, а именно, «разделение властей».

Важной проблемой российского федерализма является степень вмешательства федеральных государственных органов в дела субъектов Федерации. Именно «степень» вмешательства важна для рассмотрения, т.к. идея о вмешательстве или невмешательстве давно решена в пользу первого. Предметы исключительного ведения Российской Федерации, предметы ведения субъектов РФ и предметы совместного ведения РФ и ее субъектов зафиксированы в важнейших нормативных актах государства. Это – Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, Федеративный договор, принятый 31 марта 1992 года и Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 года. Однако в КРФ сказано, что Президент РФ вместе с судом необходимой юрисдикции вправе разрешать споры между органами власти РФ и органами власти субъектов, проблемные ситуации внутри субъекта (вплоть до отмены результатов выборов). В статьях 85 часть вторая и в статье 88 прописано, что Президент РФ может «приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам...» и «Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным  конституционных законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение…»

Не могу не сказать еще об одном изменении, связанным с федеративным устройством и решением государством насущных проблем Федерации. Дело в том, что во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 16 октября 2001 г. № 1230 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" было упразднено министерство по делам Федерации, а вопросы их ведения были переданы трем другими министерствам: МВД России, МИДу России и Минэкономразвития России.

К сожалению, объем работы не позволяет в полной мере рассмотреть все проблемы российского федерализма и, завершая данный вопрос, я хотел бы сказать о том, какие направления скорее будет включать реформирование федеративных отношений (а оно неизбежно): 

1. Укрепление целостности РФ как единого федеративного государства, укрепление единого правового пространства, координация правотворчества в регионах.

2. Последовательная реализация конституционного равенства субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, что должно способствовать преодолению фактического политического и социально-экономического неравенства субъектов Федерации.

3. Оптимальное разграничение полномочий Федерации и ее субъектов. Чтобы достичь этого, необходимо более четко определить границы компетенции Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения. Имеются предложения о необходимости проведения такого разграничения в федеральном отраслевом законодательстве.[15]

Заключение

Из сделанного мной исследования о федеративном устройстве РФ можно сделать некоторые выводы:

1. Значение Федерации как формы государственного устройства в настоящее время очень велико. Мною уже было сказано, что федеративная система существует в более чем двух десятках стран мира - это десятая часть всех стран мира, треть населения и больше половины территории всех стран мира. Но эти показатели, которые делают федеративную форму наиболее эффективной, в вопросе о делении государства, не главные. Главное, на мой взгляд, то, что государства с федеративной формой устройства более динамичны в плане развития правовых отношений, по сравнению с унитарной формой и в разной степени в таких странах, но может осуществляться всестороннее обеспечение процесса свободного развития различных национальностей и народностей, принцип плюрализма и демократизма, гарантия прав и свобод граждан.