Система державної служби в США

Закон про реформу цивільної  служби був прийнятий конгресом  у 1978 р. Відповідно до цього закону Комісія  цивільної служби припинила своє існування. її функції були поділені між Бюро управління персоналом і  Радою із захисту системи заслуг. Потім було створено Федеральну раду з управління трудовими відносинами. Нові агентства почали функціонувати з 1 січня 1979 р. Окремо створено Комісію з рівних можливостей зайнятості, що взяла на себе функції контролю за дотриманням Закону про цивільні права, спонукуючи федеральний уряд до розслідування певних скарг щодо дискримінації.

На Бюро управління персоналом покладено завдання забезпечувати  централізацію та координацію кадрової роботи в апараті адміністративно-державного управління. У компетенцію бюро входить призначення службовців на посади та їх просування по службі, оцінка їх праці, підвищення кваліфікації, заохочення і покарання, вироблення рекомендацій щодо удосконалення кадрової роботи. Що стосується Ради із захисту системи заслуг, то її повноваження зводяться до забезпечення дотримання законів цивільної служби в сфері наймання, звільнення і проходження служби відповідно до принципів «системи заслуг». Сформульовано дев'ять основних принципів системи заслуг, включених у законодавство:

1) рекрутування службовців  з усіх сегментів суспільства  з підбором і просуванням на  основі здібностей, знань і умінь  із застосуванням справедливого  та відкритого змагання;

2) справедливі та безупереджені  відносини в процесі управління  персоналом незалежно від політичних поглядів, раси, кольору шкіри, релігії, національного походження, статі, сімейного статусу, віку чи інвалідності з належною повагою до конфіденційності особистого життя і конституційних прав;

3) рівна оплата за роботу  однакової цінності з урахуванням як національного, так і місцевого рівня оплати працівників приватного сектора в поєднанні із заохоченням і визнанням відмінного виконання роботи;

4) високі стандарти чесної  поведінки і турботи про суспільний  інтерес;

5) діюче та  ефективне використання федеральної  робочої сили;

6) збереження  добре працюючих службовців, налагодження  роботи тих, чия діяльність  неадекватна, і звільнення тих,  хто не може і не хоче  задовольняти необхідні стандарти;

7) поліпшення  роботи шляхом ефективного навчання та підготовки;

8) захист службовців  від необгрунтованих дій, персонального  фаворитизму або політичного  примусу;

9) захист службовців  від покарань за законне розкриття  інформації; покарання не може  бути застосоване до того, хто  подав сигнал тривоги.

Професійні  цивільні службовці займають посади, розподілені в ієрархічному порядку  за 18 категоріями Генеральної схеми  посад відповідно до складності і  відповідальності роботи і ступеня  участі кожної категорії в процесі  прийняття рішень і управління. Характеристика та опис кожної з 18 посадових категорій затверджено в законодавчому порядку.

Категорії 1-4 віднесені  до нижнього персоналу адміністративних установ, безпосередніх виконавців. Службовці цих категорій виконують  найпростішу рутинну роботу чи роботи, які мають певну частку труднощів, під безпосереднім і загальним спостереженням. Від цих службовців або взагалі не потрібно винесення незалежних суджень, або допускається, але обмежено, відповідно до встановленої політики і процедур. У 1980 р. їх кількість становила 21,1 % від загальної кількості службовців в апараті адміністративно-державного управління. За своїм матеріальним становищем вони належать до низькооплачуваних працівників: середній розмір заробітної плати (6,5-9,9 тис. дол. за рік) порівнюється із заробітною платою некваліфікованих робітників приватного сектору.

До категорій 5-8 віднесені службовці, що виконують  роботу, яка потребує спеціальних  знань і підготовки, здібностей до індивідуальної роботи. Це виконавський персонал вищої кваліфікації, що має дипломи вищих навчальних закладів. Вони не виконують ніяких функцій адміністративного управління, а професійна діяльність проходить під загальним наглядом. 1980 р. їх кількість становила 31,1 % від загальної кількості службовців в апараті адміністративно-державного управління. За своїм матеріальним становищем їх віднесено до серед-ньооплачуваних працівників: їх заробітна плата — від 11,3 до 16 тис. дол. за рік, що значно нижче заробітної плати їх «колег» з приватного сектору.

Службовці категорій 9—14 належать до середнього керівного персоналу, хоча їх діяльність проходить під загальним адміністративним наглядом і керівництвом. Наприклад, службовці 11-ї категорії повинні бути здатні виносити рішення, службовці 12-ї категорії - виявляти здібності до керівництва, службовці 13-ї категорії можуть бути по-мічниками голів невеликих підрозділів, а службовці 14-ї категорії - головами підрозділів і бюро. Загальна кількість таких службовців становить 46,6 % від загальної кількості чиновників у апараті адміністративно-державного управління. Середній розмір їх заробітної плати - 20-35 тис. дол. за рік.

Службовці категорій 15-18 є вищим керівним складом державних  установ. їх обов'язками є планування та керівництво спеціалізованими програмами виняткової складності та відповідальності. Як правило, вони очолюють бюро і відділи. Загальна кількість таких службовців незначна - 2,35 %. їх заробітна плата в середньому на 750 % вища заробітної плати службовців нижчої категорії (50-75 тис. дол. за рік).

Цивільну службу в США поділяють на конкурсну та виключну. Назва «конкурсна» означає те, що всі призначення на цю службу здійснюються в результаті добору на конкурсних засадах. Понад 90 % усіх державних службовців проходять через конкурсну систему. Назва «виключна» відображає положення, згідно з яким посади цієї служби вилучені з-під впливу Закону про цивільну службу. «Виключними» є Агентство з національної безпеки, ЦРУ, ФБР, Держдепартамент, представництва США в міжнародних організаціях. Цікаво, що організацію цих служб будують на особливих принципах. Це пояснюється політичними позиціями правлячих кіл — прагненням створити привілейований статус, який виражається у вищій заробітній платі для службовців тих відомств, що відіграють особливо важливу роль у забезпеченні інтересів держави.

У США існує  також патронажна система, чи система  добування, тобто призначення на вищі адміністративні посади за політичні  заслуги і періодичну змінюваність вищих чиновників залежно від  часу перебування в Білому домі представника партії, прихильниками якої вони є. Сьогодні тільки 5 % особливо важливих посад заповнюються «патронажними» методами. Це глави виконавських відомств і агентств, посли, консули. їх призначає президент за порадою і за згодою сенату (звичай «сенаторської ввічливості»). Існує також ряд посад, призначати на які президент може без згоди сенату: керівники урядових програм, радники, помічники та особисті секретарі президенту.

Для більшості  чиновників просування по службі відбувається відповідно до принципів системи  заслуг - добору найкращих кандидатів на підвищення в посаді на конкурсних засадах, а також на основі щорічної оцінки їх службової діяльності. Однак конкурсні іспити застосовують лише для рядових посад, набагато важливішими є підсумки періодичної оцінки службової діяльності. За законом 1978 р. значення такої оцінки для контролю над роботою службовців було різко підвищено. У результаті щорічна оцінка результатів праці стала реальним інструментом кадрової політики в системі адміністративно-державного управління. Американські політологи, коментуючи зміст закону 1978 p., зауважували, що процедура звільнення значно спростилася. Дійсно, в законі питання про звільнення сформульовано дуже широко: із служби може бути звільнений кожний, якщо це потрібно для національної безпеки. Єдиним обов'язком адміністрації є завчасне вручення повідомлення про звільнення.

До 1979 р. існувало три загальноприйняті оцінки роботи державного службовця: відмінна, задовільна і незадовільна. У цей час у  кожному відомстві існує своя система оцінки. При цьому заохочується залучення до розробки критеріїв оцінки самих службовців. Оцінювання роботи є підставою для ухвалення рішення про перепідготовку, навчання, нагородження, зниження, залишення на колишній посаді чи переміщення державного службовця.

Керівник установи повинен повідомити службовцю про критичні зауваження на його адресу та критерії оцінювання його праці. Перш ніж почати будь-які дії, пов'язані із зниженням у посаді в зв'язку з незадовільною роботою, потрібно попередити про це службовця в письмовій формі. Якщо після пропозиції про зниження в посаді службовець протягом року продемонструє задовільну роботу, то пропозицію, пов'язану з його незадовільною роботою, буде відкликано. У кожній установі державної служби є свій план просування по службі. У випадку, якщо на певну посаду недостатньо кандидатів зі своєї установи, з'являється відкритий конкурс. Критерії для просування такі самі для прийняття на державну службу, однак відомствам рекомендовано відмовитися від письмових чи усних тестів. Кваліфікаційні стандарти для просування розробляються також окремо кожним відомством і визначають мінімум вимог для успішного виконання відповідної роботи. Усі кандидати, що відповідають цим стандартам, а також іншим вимогам, потрібним за законом (наприклад, належність до певної категорії), можуть претендувати на посаду. З них відбирають зазвичай 3—5 осіб, які володіють високою кваліфікацією, чиї кандидатури передають на розгляд спеціального чиновника, який і виносить рішення, не допускаючи фаворитизму і дискримінації.

Закон потребує застосування дисциплінованих заходів  проти тих керівників, які:

- дискримінують  кого-небудь із претендентів;

- вимагають  або розглядають будь-які рекомендації  на службовця, який сам цього  просить або стосовно якого  плануються будь-які кадрові зміни, за винятком матеріалів, що являють собою оцінку виконання цією людиною роботи, його здібностей, схильностей, загальної кваліфікації чи характеру, лояльності та придатності;

- використовують  офіційну владу для примусу  до політичних дій;

- свідомо обманюють людину чи перешкоджають її праву брати участь у конкурсі для прийому на державну службу;

- чинять на  службовця вплив, щоб той відмовився  брати участь у конкурсі з  метою погіршити чи поліпшити  шанси будь-якого з кандидатів;

- надають   будь-яку  особливу  перевагу  чи   надають привілеї, не передбачені законом, будь-якому кандидату на посаду чи службовцю;

- призначають,  просувають по службі родичів  у власному агентстві;

- роблять або  намагаються зробити кадрові  дії як покарання для тих  службовців, які скористалися своїм правом на апеляцію, відмовилися займатися політичною діяльністю чи законним чином   розкрили   порушення   закону,   правил   і   інструкцій, розтрати фондів, зловживання владою чи істотну та специфічну небезпеку суспільному здоров'ю чи безпеці;

- здійснюють  або намагаються здійснити дії  щодо персоналу, які є порушенням  закону чи правил інструкцій, які прямо стосуються принципів  системи заслуг.

Як бачимо, у  Законі про реформу цивільної  служби в США ретельно розроблені дисциплінарні заходи проти тих керівників, що порушують принципи системи заслуг підчас просування по службі. Важливо, що тут подано максимально конкретні формулювання можливих випадків протизаконних ситуацій, що дозволяють досить ефективно використовувати цей закон на практиці у разі виникнення аналогічних ситуацій на цивільній службі.

У США існує  і позаконкурсне заняття посад. Це відбувається в тих випадках, коли подальше просування за умови  успішного виконання своїх обов'язків  передбачалося вже під час  прийому на попередню посаду (стажистів, учнів тощо). Поза конкурсом заміщаються також посади, що мають тимчасовий характер (на термін до 120 днів). Виключення можуть бути зроблені і для службовців, що втратили колишню посаду через скорочення штатів і переведення в інші установи.

Відомий американський  юрист і політолог О. Сталь  вважає систему посадової кваліфікації найзручнішою формою для організації  праці службовців нижніх і середніх категорій. Перевага системи посадової  кваліфікації основана на простій ідеї: найкращій, довго діючій і найбільш ефективній формі стимулювання службовців нижніх і середніх категорій є сама їх робота. Іншими словами, характер службової діяльності - та сила, що залучає людей, підтримує їх інтерес до роботи і перешкоджає пошукам кращих умов праці. Отже, робить висновок О. Сталь, через наукове обґрунтоване визначення обсягу обов'язків, пов'язаних з посадою, і вмілий підбор кандидатур, зацікавлених у тому, щоб зайняти її, можна домогтися досить ефективної організації службової діяльності чиновників. Однак на високих адміністративних посадах порібна принципово інша система — система звань. На думку О. Сталя, система посадової кваліфікації сприяє досягненню максимальної продуктивності праці, а система звань веде до розвитку якостей адміністратора і творчого ставлення до роботи.

Систему звань (чи систему призначень адміністраторів) ввів президент Джонсон наприкінці 60-х років. Він надав вищим адміністративним чиновникам (категорії 16-18) особливий  юридичний статус: будь-яка посадова особа вищої категорії може бути вільно переміщена з однієї установи в іншу. Політичне керівництво, маючи у своєму розпорядженні весь «вищий корпус», може розставляти кадри за своїм розсудом. За задумом Джонсона це має наблизити «верхівку» адміністраторів до політичного керівництва.