Государственные правовые гарантии и концессии

 

Концессии являются наиболее развитой, прогрессивной и комплексной  формой партнерства государства и частного сектора на современном этапе.

 

Во-первых, они, в отличие  от контрактных отношений, носят  многоцелевой и долгосрочный характер, что позволяет обеим сторонам осуществлять стратегическое прогнозирование  и планирование своей деятельности.

 

Во-вторых, в концессиях частный сектор обладает высокой, а часто и полной свободой в принятии административно-хозяйственных и управленческих решений.

 

В-третьих, у государства, тем не менее, в рамках как концессионного договора, так и в целом публично-правовых норм остается достаточно рычагов воздействия на концессионера в случае нарушения им условий концессии или общего законодательства, а также при возникновении необходимости защиты интересов общества в концессиях. При наличии общественной необходимости государство имеет право в одностороннем порядке прерывать концессию с выплатой концессионеру компенсации.

 

В-четвертых, в концессионных  проектах перераспределяются риски  между всеми его участниками (государством, концессионером, инвесторами, финансовыми  институтами, страховыми компаниями и т.п.), благодаря чему существенно повышается жизнеспособность концессионного проекта.

 

Правовой механизм концессии

 

Исторически правовой статус концессий эволюционировал в  направлении от административного  акта к публично-правовому и (или) гражданско-правовому договору.

 

В эпоху их становления (XVII-XVIII века) государство выдавало частной  компании - владельцу концессии (концессионеру) особый конституирующий документ - разрешение на владение и пользование  государственной собственностью. Это были, по существу, односторонние властные административные акты государства, не содержащие регламентаций прав и обязанностей сторон. Аналогом концессий той поры является используемая и сейчас во всех странах мира лицензионная система.

 

Термин «концессия», характеризующий передачу государственной собственности частным лицам, использовался в практике европейских стран еще в средние века.

 

Так, в Англии государственные  концессии выдавались частным компаниям  в XVII-XVIII веках.

 

В Соединенных Штатах Америки первые упоминания о концессиях относятся также к XVII веку, когда губернаторы штатов выдали прибывающим на поселение гражданам других стран первые концессии на землю, реки, строительство дорог.

 

Одной из стран, где имеется  разветвленное и полное законодательство по концессиям, является Франция. Еще во времена правления Наполеона в статью 522 Гражданского Кодекса Франции о собственности на землю была внесена поправка, предусматривавшая, что рудники, находящиеся на землях, принадлежащих частным собственникам, могут эксплуатироваться лишь на основании концессии, предоставленной государством. Специальное французское законодательство 1919 и 1938 годов определило, что 'собственники земли не могут использовать движущую силу воды, не получив специальную концессию от государства'.

 

Система коммунальных концессий  Франции существует с середины XIX века. С тех пор и по настоящее  время на концессионной системе  построено все французское газоснабжение  и другие отрасли коммунального  обслуживания.

 

Со временем в тех странах, где складывались развитые правовые нормы по обеспечению функционирования рыночной экономики, эффективные и гибкие юридические средства и институты защиты собственности и имущественных прав (США, Канада, Австралия, страны ЕС, другие страны) широкое применение получило публично-правовое законодательство.

 

Под действие этого законодательства подпадают в настоящее время  объекты:

 

а) государственной собственности,

б) природные ресурсы,

в) публичные службы,

г) монополия государства  на отдельные виды деятельности.

 

Эти четыре компонента, в  соответствии с законодательством  развитых стран, составляют особую, так  называемую публично-правовую собственность.

 

Она принадлежит обществу в целом и никому в отдельности.

 

Соглашения о концессиях в этих странах заключаются государством только на объекты публично-правовой собственности. Эти соглашения обладают одновременно чертами и публично-правового акта и гражданско-правового договора.

 

Государство выступает  в них в двояком качестве:

 

- как представитель  общества и власти, временно уступающий концессионеру свои исключительные права на часть принадлежащей обществу собственности и осуществляющий надзор и контроль за его деятельностью,

 

- как субъект гражданского  права, что отражается в принципах  равенства сторон, нерушимости условий договора в течение срока его действия, ответственности по принятым обязательствам и т.п.[7]

 

Гражданско-правовыми  нормами обусловливается также  судебный порядок разрешения споров и конфликтов между сторонами.

 

Публично-правовой статус концессий требует в договорной форме строго определять условия, на которых концессионер обслуживает население, а также оговаривать обстоятельства, которые могут вызвать изменение этих условий.

 

При этом контроль за этими  положениями договоров должен быть всесторонним и тщательным, а используемые меры административного воздействия достаточно многообразными: от приостановления и отмены неправильных действий до принудительного управления концессионным предприятием и досрочного выкупа его.

 

С одной стороны, с  точки зрения обязательности соблюдения концессионного договора как гражданско-правового документа, концедент и концессионер равны перед законом.

 

Но с другой стороны, предметом концессии является общественная собственность, подписывает концессионный  договор концедент от имени общества, служит такой договор достижению определенных общественных целей. И в этом смысле концессионный договор представляет собой публично-правовой документ, в котором стороны не равны друг другу в обязательности выполнения всех его пунктов. Есть высшие интересы общества, которые стоят над гражданско-правовыми нормами концессионного договора.

 

И если реальное функционирование концессионного предприятия в рамках заключенного концессионного договора вступает в противоречие с общественными  интересами, концедент вправе изменить в одностороннем порядке и без согласования с концессионером положения концессионного договора и потребовать от концессионера их обязательного выполнения.

 

В частности, при наличии  неотложной общественной необходимости или других веских причин, имеющих большое общественное значение, концедент может прервать, приостановить или прекратить действие концессионного договора.

 

При этом концессионер как  субъект гражданско-правовых отношений  имеет право обратиться в суд  с просьбой отменить любое решение концедента, в том числе и принятое последним в одностороннем порядке вне рамок и положений заключенного договора. Но обжаловать он должен не сам факт прекращения действия концессии, поскольку это - следствие, а вызвавшую его причину - наличие общественного интереса (выгоды, пользы), что повлекло за собой принятие концедентом соответствующего решения по прекращению действия концессионного договора или изменению его условий. Окончательную точку в разрешении конфликтных ситуаций между концедентом и концессионером в контексте гражданско-правовых норм должен поставить суд.

 

Таким образом, в публично-правовых договорах концедент наделен  правом в одностороннем порядке  при наличии общественной необходимости  изменять условия договора и требовать от концессионера их выполнения, прерывать действие договора концессии с компенсацией концессионеру понесенных им убытков и возврата вложенных им в концессионное предприятие средств.

 

Кроме того, концедент, как  субъект, олицетворяющий общественную власть и предоставляющий государственное  имущество частному сектору в  пользование, имеет право регламентировать деятельность концессионера в процессе действия договора вне рамок его  пунктов также и в некоторых случаях, когда это вызвано не неотложной общественной необходимостью, а технико-экономическими, технологическими и иными причинами.

 

Государство может изменять нормативы и требования технико-экономического характера по регламентации функционирования предприятий, находящихся в государственной собственности, и в одностороннем порядке без согласования с другой стороной распространять их действие на концессионные предприятия этого типа собственности. Оно может менять типовые условия работы концессионного предприятия, предъявлять концессионеру требования публично-правового характера: издавать административно-регламентные предписания, в первую очередь - по результатам проводимых проверок, служебные инструкции, ведомственные распоряжения и т.п.

 

Среди достоинств концессионной  формы управления инвестиционными  объектами можно отметить следующие:

 

-концессии снимают  финансовую нагрузку с государства,  поскольку концессионер принимает  на себя обязательство осуществлять  все затраты по финансированию, управлению и текущему ремонту объектов, переданных в концессию, покрывая свои издержки, например, за счет тарифов;

 

-концессии устанавливают  достаточно жесткие долгосрочные  юридически оформленные, то есть  стабильные, отношения между государством  и концессионером;

 

-концессионные договоры  позволяют привлекать частный,  в том числе иностранный, капитал  без потери стратегического контроля  над жизненно важными системами  и объектами.

 

Одной стороной концессионного соглашения выступает государство - Российская Федерация и (или) ее субъект, либо муниципальное образование, эта сторона называется концедентом. Другой стороной является отечественный или иностранный инвестор.

 

Таким образом, интересы государства заключаются в том, что: во-первых, оно перекладывает  расходы по инвестированию и содержанию своего имущества на частный сектор, теоретически, для повышения его эффективности;

 

во-вторых, государство  пополняет бюджет за счет поступления  концессионных платежей и снимает  с себя финансирование государственных  объектов; в-третьих, оно решает социально-экономические проблемы.

 

Интересы частного бизнеса  в концессионных проектах состоят  в том, что:

 

- концессионер получает  в долговременное управление  государственные активы, ему не  принадлежащие, на льготных условиях  платы за концессию, являющейся в некотором смысле аналогом арендной платы;

 

- инвестируя, концессионер  имеет достаточные гарантии возврата  средств, поскольку государство  как партнер концессионера несет  определенную ответственность за  обеспечение минимального уровня рентабельности;

 

- в отдельных случаях  (проекты в сфере водо-, газо-, теплоснабжения) государство идет на то, чтобы  доплачивать из бюджета концессионеру  при условии, что тот будет  повышать качество обслуживания;

 

- концессионер, обладая  хозяйственной свободой, может за счет повышения производительности труда, нововведений увеличивать прибыльность бизнеса во время действия срока концессии, и при этом срок концессии не сокращается.

 

Итак, как показывает опыт многих стран, одним из эффективных  путей успешного функционирования государственного сектора экономики является привлечение к финансированию и управлению объектами государственной собственности частного капитала не только за счет приватизации, но и на концессионной основе.

 

В России, стране с высоким  уровнем огосударствления экономики, в условиях острого недостатка инвестиционных ресурсов, применение еще одной достаточно привлекательной для инвестора формы вложения своих средств могло бы дать экономике значительные выгоды. Применение таких договоров диктуется также недостатком у государства ресурсов, в первую очередь финансовых и технологических, для эффективного функционирования государственного сектора экономики.[9]

 

При всех своих очевидных  преимуществах использование концессионных  форм управления государственным имуществом в России сталкивается с рядом серьезных препятствий.

 

В нашей стране до сих  пор нет специального законодательства в отношении концессионных объектов. Очень слабой является проработка социально-экономических  последствий использования государственных концессионных соглашений.

 

Отсутствует научно-обоснованные, подкрепленные конкретными расчетами  исследования концессионной проблемы в целом и в отдельных отраслях, в частности, а также широкие  общественные дебаты по вопросам перераспределения управляющих функций государства. Нет общепринятых методик расчета экономической и бюджетной эффективности концессионных проектов.

 

Специфика идущего в  настоящее время в России процесса состоит в том, что параллельно  создается законодательная база и отрабатывается реальный механизм функционирования объектов, еще не переданных в концессию, а по существу являющихся филиалами государственных предприятий.

 

Однако разработка и  принятие федерального закона о концессиях - это только начало большого и трудного пути по проведению концессионной реформы в стране.

 

Для того чтобы этот закон  заработал, необходимо принять множество  регламентирующих данный вид деятельности законов, подзаконных актов и  нормативных документов, таких как: