История делопроизводства на Руси

Генеральным регламентом были особо четко оговорены процессы регистрации входящих и исходящих документов, впервые определен порядок сдачи в архив законченных производством дел, а также введено само понятие архива и установлена должность архивариуса. Контроль за исполнением документов возлагался на прокурора коллегии, были установлены типовые сроки исполнения отдельных видов документов. Особое внимание уделялось исполнению указов государя; их несвоевременное исполнение каралось строго, в отдельных случаях – смертной казнью. Предусматривались меры по защите информации, строгие наказания за подделку и хищение документов.

Генеральный регламент устанавливал последовательность рассмотрения дел: в первую очередь рассматривались государственные дела, затем – частные. На решение государственных дел отводилась неделя, частные дела по жалобам должны были решаться в течение шести месяцев. Первоначально эти сроки выдерживались, однако позже они перестали выдерживаться из-за накопления большого количества нерешенных дел – сенатское и коллежское делопроизводство отмечалось чрезвычайной медлительностью. Некоторые сенатские дела, особенно судебные, тянулись годами, и не каждый из участников доживал до разрешения спора.

Наиболее тщательно в Генеральном регламенте были проработаны вопросы регистрации документов, правильное ведение которой обеспечивало сохранность документов, быстрое их нахождение, контроль за движением документов и их исполнением. Детально были проработаны и вопросы документирования и движения дел (документооборота). Новшеством было введение подписи руководителя присутственного места на документе и членов коллегии, принимавших участие в решении вопроса. Петр I впервые стал лично подписывать издаваемые им указы (ранее, в 1716г. был издан указ о подписании главами губернской администрации доношений в Сенат; позднее эта норма была введена в Генеральный регламент).

Канцелярская работа распределялась между служащими, и обязанность каждого была определена регламентом. Так, нотариус вел протоколы по делам, решавшимся в коллегии. Каждый день на особом листе он записывал дела, какие докладывались присутствию, и составлял по ним решение. По окончании месяца листы переписывались набело и переплетались. Нотариус вел реестр нерешенных дел, а секретарь отмечал, у кого находится в производстве каждое дело. Реестр постоянно находился на столе присутствия, чтобы члены коллегии могли видеть, сколько у них нерешенных дел. Актуариус вел общий журнал всех входящих бумаг, хранил у себя бумаги, отвечал за их сохранность и заведовал канцелярскими принадлежностями. В ведении регистратора находились журнал и четыре регистрационных книги. В журнал в течение года регистратор кратко записывал содержание всех дел, решенных в коллегии (записи располагались по алфавиту с указанием, куда и когда послано дело); он же вел регистрационные книги («регистратуры») A, B, C и D. Книги A и B были предназначены для регистрации исходящих документов, C и D – для регистрации входящих. Коллежская система делопроизводства предусматривала регистрацию документов не только в течение всего процесса производства дела, но и после – в архиве. Если в приказах на поступивших документах дьяк проставлял дату поступления, то в коллегиях наряду с датой появляется и регистрационный номер, соответствовавший номеру записи в регистрационной книге. Книга A использовалась для записи краткого содержания всех документов – реляций и докладов, отправленных из коллегии на имя царя или в Сенат; книга B – для записи краткого содержания документов, направленных другим учреждениям и лицам; книга C содержала расположенные в хронологической последовательности краткие выписки из указов и рапортов, полученных в течение года от царя и Сената, с указанием номера присланной бумаги и номера, присвоенного ей в коллегии, а также реестр к ним. Все это по завершении года переплеталось и приобретало форму книги. Книга D содержала краткие выписки из всех полученных от коллегий, губерний и других учреждений и лиц документов, которые группировались по территориальному и хронологическому принципам и по завершении года вместе с реестром переплетались.

Генеральный регламент устанавливал процедуру рассмотрения и решения вопроса: вступление дела, подготовка дела к слушанию (рассмотрению и решению), слушание дела и принятие решения, оформление решения и доведение его до исполнителя, контроль за исполнением решения, хранение дел в архиве.

Все пакеты, адресованные в адрес коллегии, сдавались дежурному чиновнику, который расписывался в получении, и, не распечатывая пакеты, передавал их в присутствие. Указы, присылаемые из Сената, распечатывались в присутствии самим президентом коллегии, а остальные бумаги – старшим членом присутствия. Далее все поступившие бумаги помечались секретарем, который обозначал время их поступления, и сдавались актуариусу для записи в регистрационных книгах. При этом на входящем документе проставлялся регистрационный номер, а в регистрационной книге помечалось, в какой стол передана бумага на исполнение. Служащим документы передавались под расписку, вносившуюся, в так называемую, квитанционную книгу. При возвращении дела такие расписки уничтожались, а в книге отмечалось время возвращения дела.

Введение «Табеля о рангах…», замена коллегий на министерства

Еще один документ XVIII в. важен для понимания профессии и места службы делопроизводства и ее работников в системе государственных учреждений. 24 января 1722г. был введен «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины…» - законодательный акт, по которому государственная служба была разделена на гражданскую (штатскую), военную и придворную. Каждая разновидность службы делилась на 14 ступеней – классов. «Чины давались за службу в порядке постепенности и как бы обозначали степень деловой подготовки служащих и их пригодность к занятию определенных должностей».

Чины от I до IX класса по службе могли получить потомственное дворянство, от X до XIV – личное дворянство. Согласно Табели о рангах, утвержденной Петром I , обер-секретарь иностранной, воинской и адмиралтейской коллегии – чин VII класса; обер-секретарь в коллегии, секретарь в Сенате – чин VIII класса; секретари в воинской и иностранной коллегии, а также сенатские протоколисты и переводчики – чин IX класса; секретари прочих коллегий, переводчики и протоколисты воинской, адмиралтейской и иностранной коллегии получали чины X класса; секретари в надворных судах и канцеляриях в губерниях – чины XII класса; секретари в провинциях, переводчики и протоколисты коллежские, актуариус и регистраторы сенатские – чины XIII класса; актуариусы, архивариусы, регистраторы при коллегиях – чины XIV класса.

Начиная с XVIII в. эволюция «Табели» шла в направлении ее упрощения, утончения названий чинов и их места в служебной иерархии. В результате к началу XIX в. номенклатура гражданских чинов приобрела такой вид:

Одним из главных организационных принципов государственной службы было обязательное прохождение всей служебной лестницы снизу вверх целиком, начиная с выслуги низшего классного чина. В каждом классе чиновник должен был прослужить известный минимум лет, но за особые заслуги по службе этот срок мог быть сокращен. Таким образом, служба начиналась с работы с документами и чины с XIV по X можно было получить, работая в канцеляриях.

Среди проявлений чинопочитания важное значение приобрели формулы титулования – титул по классу или должности. Хотя эти формулы не были установлены законом и сложились постепенно на практике, к концу XVIII в. титулов было пять:

I и II классы – Ваше Высокопревосходительство,

III и IV классы – Ваше Превосходительство,

V класс – Ваше высокородие,

VI-VIII классы – Ваше Высокоблагородие,

IX-XIV классы – Ваше благородие.

Пользование титулом применялось во всех случаях обращения устного и письменного к вышестоящему по службе или по общественному положению.

В результате реформ в делопроизводстве и в практике управления по примеру западных образцов появились многие новые термины и названия документов: указы, регламенты, архив, архивариус, протоколы, рапорты, корреспонденция, журналы, инструкция, реляция, прошения (вместо – челобитная), инспектор, администратор и др., которые находят применение и в наше время. Существенные изменения претерпевает форма документов. Для многих из них разрабатываются «генеральные формуляры» - образцы. В коллежском делопроизводстве выделяется из текста и становится самостоятельным элементом дата документа, которая теперь пишется под текстом с левой стороны листа. Самостоятельным элементом формуляра становится и наименование документа; в некоторых случаях к нему примыкает обозначение краткого содержания документа, хотя требование указывать краткое содержание документа (заголовок к тексту) как норма оформляется только в делопроизводстве министерств в XIX в.

Кроме реквизитов, выделившихся из текста, появляется ряд реквизитов, отражающих различные стадии работы над документом: подписи, отметки о согласовании, регистрационные номера, отметка о контроле, отметка о направлении в дело и др.

Реформы Петра I были важным этапом в совершенствовании управления государством, однако они затронули только центральный уровень управления, были неполными, непоследовательными, что сказалось на развитии делопроизводства. Завершила реформу учреждений и коллегиального делопроизводства Екатерина II, издав закон от 7 ноября 1775г. «Учреждения для управления губерний», внесший единообразие в структуру управления на местах.

В соответствии с законом от 7 ноября 1775г. губернское правление получало от Сената указы, в свою очередь посылало собственные указы подчиненным должностным лицам на местах, получая в ответ доношения, рапорты. Штат губернских канцелярий состоял из секретарей (старших и младших), протоколиста, регистратора, журналиста, канцеляристов, писцов, переводчика, архивариуса. Количественный состав служащих канцелярии зависел от числа решаемых дел.

В целом коллежское делопроизводство, сложившееся на базе реформ государственного управления Петра I и Екатерины II, представляет собой систему, характеризующуюся высоким уровнем законодательной регламентации всех сторон деятельности канцелярий, строгим закреплением за должностными лицами и рядовыми работниками их обязанностей. Коллежское делопроизводство заложило основы, на которых развивалось российское делопроизводство в последующие полтора столетия.

В начале XIX в. (1801-1811 гг.) вследствие ослабления высшего и центрального аппаратов управления государством Александр I проводит реформы, существенным моментом которых была замена коллегий на министерства. В 1802г. были созданы первые восемь министерств: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения, юстиции – и, на правах министерства, Государственное казначейство. Каждому министерству предписывалось создать канцелярию и иметь товарища (помощника). Одновременно с министерствами был учрежден Комитет министров – высшее административное учреждение, действовавшее на коллегиальных началах и рассматривавшее дела, выходящие за рамки компетенции отдельного министра и требующие совместного согласованного решения. Несколько позже (в 1810г.) был создан Государственный совет – высшее законосовещательное учреждение. Одновременно с этим была проведена реформа Сената, который стал высшей судебной инстанцией, выполнявшей также функцию надзора за правительственным аппаратом. Министерское управление как более гибкое и оперативное законодательство было закреплено Манифестом от 25 июня 1811г. «Общее учреждение министерств». С введением министерств коллегиальная процедура принятия решений была заменена на единоличную, что повлекло за собой изменение организационной структуры центральных органов управления государством и сказалось на делопроизводственном обеспечении их работы. Система делопроизводства этого периода (вплоть до Февральской революции 1917г.) получила название «министерской». Ее также называют «исполнительной», поскольку принцип единоначалия подразумевает личную ответственность каждого должностного лица за неукоснительное исполнение своих непосредственных обязанностей.