Вступление

      Эта книга была написана с определенной целью: мы надеялись создать офф-лайновый справочно-информационный ресурс, который  бы содержал возможно более полный комплекс данных относительно электронного правительства и других атрибутов информационного общества.

      Исследование  ориентировано на выполнение одновременно нескольких функций. Прежде всего, это  справочник, настольная книга для  широкого круга специалистов, которым  необходимы основные материалы по теме, собранные в одном месте и упорядоченные.

      Во-вторых, “Электронное правительство” является учебным пособием: как для тех, кто уже отвечает за формирование государственной политики в стране, так и для тех, кто лишь готовится  к этому.

      В-третьих, наша книга является также сборником практических рекомендаций: когда, где, почему, как, кто может вводить элементы информационного общества в сфере политики, общественной инициативы и государственного управления, и какими средствами может вестись это внедрение. Главное – книга содержит реальные примеры, которые наглядно демонстрируют, кто и сколько именно выиграет от реализации как отдельных проектов, так и программы электронного правительства в целом.

      В нашей работе так же даются теоретические  выкладки относительно использования информационно-телекоммуникационных технологий в общественно-политической сфере и последствий этого процесса – правовых, общественных, культурных, образовательных, политических, экономических и др.

      Общей целью всей работы является популяризация  и пропаганда новых, высокотехнологичных способов организации государственного менеджмента, нового качества предоставления услуг гражданам и бизнесу со стороны государственных служб. Сам государственный аппарат должен превратиться в бизнес – эффективный бизнес, оправдывающий затраты на себя со стороны налогоплательщиков, ориентированный на удовлетворение потребностей клиента и максимальное уменьшение расходов на свою деятельность.

      Это продолжение работы авторов, которые  разрабатывают данную тему на протяжении уже довольно длительного времени в рамках деятельности Института информационного общества и Украинской сети информационного общества (www.e-ukraine.org.ua).

      Важнейшей функцией таких учреждений является активная трансформация социально-психологической среды, адаптация общества к инновациям. Общество в целом, все его формации и каждый отдельный гражданин должны принять новые идеи, новый образ жизни. Это единственно возможный путь развития общества.

      Соответствующая разъяснительная работа, тренинги и обучение должны вестись среди наиболее активных агентов общественной жизни: общественно-политических организаций, органов власти и самоуправления, средств массовой информации. Мы надеемся, что это исследование будет нужным участникам процесса формирования и внедрения электронного правительства и поможет достичь наилучшего результата в этой сфере.

Часть первая.

Электронное правительство как концепция  государственного управления

в информационном обществе 

      Начнем  с определения самого термина  “электронное правительство”, а также  других понятий, описывающих эту  сферу применения информационно-телекоммуникационных технологий. Этот этап чрезвычайно  важен, поскольку от полноты определения зависит степень понимания, а следовательно – то, насколько полноценно могут быть использованы возможности идеи в целом.

      Определения электронного правительства строятся специалистами по разным принципам. Одни авторы предпочитают определения  описательные – какие именно преобразования происходят в обществе и отдельных его структурах благодаря внедрению электронного правительства. Другие избирают прикладной аспект электронного правительства, и просто перечисляют разные применения отдельных его инструментов. Есть технические определения, которые акцентируют внимание сугубо на используемых технологических решениях и специфических программных продуктах. А также определения экономические, ориентированные на максимальную эффективность управления государством.

      Каждый принцип верен, поскольку отображает определенный аспект функционирования электронного правительства. Тем не менее, ошибочным будет не принимать во внимание, опускать их частность. Рассмотрим с этой точки зрения лишь некоторые из толкований этого термина. Итак, электронное правительство определяется следующим образом:

• Организация государственного управления на основе электронных средств обработки, передачи и распространения информации, предоставления услуг государственных органов всех ветвей власти всем категориям граждан (пенсионерам, рабочим, бизнесменам, государственным служащим и т.п.) электронными средствами, информирования теми же средствами граждан о работе государственных органов.
• Информационные технологии в государственном управлении.
• Государство в Сети.
• Метафора, которая означает информационное взаимодействие органов государственной власти и общества с использованием информационно-телекоммуникационных технологий.
• Трансформированные для правительственных и государственных организаций идеи электронного бизнеса, в которых правительство выступает как разновидность корпоративного пользователя информационных технологий.
• Автоматизированные государственные службы, основными функциями которых являются: обеспечение свободного доступа граждан ко всей необходимой государственной информации, сбор налогов, регистрация транспортных средств и патентов, выдача необходимой информации, заключение соглашений и оформление поставок необходимых государственному аппарату материалов и оснащения. Это может привести к снижению затрат и экономии средств налогоплательщиков на содержание и финансирование деятельности государственного аппарата, увеличение открытости и прозрачности деятельности органов управления. 1
• Использование в органах государственного управления новых, в том числе и интернет-технологий. 2

      Однако  каждое из этих определений представляет электронное правительство скорее как очередное прикладное решение, способ модернизации уже существующих структур и отношений, а не как  самостоятельную идею комплексной  трансформации самих принципов организации управления государством. Способ оценки электронного правительства, его возможностей, избранный специалистами в сфере информационных технологий, государственного управления, социальных процессов, экономического развития, распространяется и среди непосредственных исполнителей – государственных чиновников.

      Понятие электронного правительства сводится чиновниками фактически к электронному общению власти с общественностью  и еще к нескольким, опять-таки прикладным, аспектам. Показательно в этом плане высказывание чиновника из Нижнего Новгорода, руководителя проекта www.duma-nn.ru О.Акилова: “идея "электронного правительства" ... в том, чтобы решить три основных проблемы власти: ввести электронный документооборот, который позволит уменьшить бюрократические проволочки и ускорить принятие решений, перевести в электронную форму общение граждан и бизнеса с властью и, кроме того, сделать государственное и муниципальное управление более прозрачным, дебюрократизировать власть и приблизить ее к гражданам”. 3

      Однако  этот подход неверен, поскольку, в первую очередь, он экономически неоправдан. Электронное правительство как  обеспечение государственных структур ИТ-решениями означает дополнительные бюджетные затраты, направленные на простое дублирование в электронном виде офф-лайновой деятельности. Но существует другой подход. В странах, которые в числе первых серьёзно обратили внимание на ИТ-разработки, в первую очередь в США и Великобритании, электронное правительство рассматривается скорее как концепция, направленная на повышение эффективности деятельности государства в целом.

      В частности, электронное правительство  в западном восприятии состоит из трех основных модулей (G2G, government to government, правительство правительству; G2B, government to business, правительство бизнесу; G2C, government to citizens, правительство гражданам) и включает в себя многочисленные прикладные элементы: свободу доступа граждан к государственной информации, перевод государственных органов на безбумажное делопроизводство, установление для всех государственных органов показателей эффективности работы на год и регулярный их контроль, который проводится как парламентом, так и гражданами, введение в государственных органах пластиковых карт для идентификации госслужащих, перечисление им зарплаты, расчетов за командировки, перенесение в сеть большинства стандартных трансакций между государством и гражданами или бизнесами и т.п. Впрочем, полноценная реализация комплексной программы электронного правительства, несмотря на множество технологических и теоретических разработок, реализовываться начинает только теперь – с ноября 2002 Южная Корея вводит в действие правительственный портал (вначале на корейском), уже довольно полно отвечающий определению электронного правительства, а не правительства он-лайн.

      Содержание  каждого из указанных модулей  мы рассмотрим в следующих разделах, а сейчас отметим довольно важный момент относительно правительства  он-лайн. Итак, следует отличать правительство, оборудованное электронным интерфейсом (он-лайновое правительство, government on-line), от электронного правительства. Понятно, что он-лайновый интерфейс является неотъемлемым элементом электронного правительства. Но не всегда он-лайновое правительство является электронным правительством. Последнее требует более глубокой перестройки традиционных форм деятельности. По этому поводу следует привести такой пример. С января 2001 года в Дзержинской администрации Волгограда функционирует автоматизированная система административного управления. Математическую модель и программное обеспечение для нее разработал Владимир Владимиров.

      Нам она интересна тем, что "в ней  отсутствует интернет, однако присутствует главное – прозрачность управления, контроль над исполнительной дисциплиной и над принимаемыми решениями. Прозрачность структур государственного управления не достигается простым подключением к интернету. очень редка ситуация, когда, например, администрация города или области предоставляет общественности информацию о текущем состоянии бюджета, даже при наличии необходимой для этого информационной системы”. 4 Информация от чиновников всегда дозирована, и часто это означает ее утаивание. Простым внедрением он-лайнового правительства эту проблему не решишь. Ведь чиновник может просто минутной манипуляцией настроить почту на автоматический режим ответа: “Уважаемый N, ваше письмо благополучно получено и передано в отдел работы с гражданами. Ожидайте результата в ближайшее время”. 5

      Принцип же работы, который вводит в том числе и Владимир Владимиров, является, несомненно, более близким к концепции электронного правительства, чем подавляющее большинство существующих он-лайновых правительственных проектов. При такой организации деятельности правительственных структур реализуется на практике требование, сформулированное В.Лисицким: “должны работать прозрачные бюджетные процедуры. Необходимо, чтобы процесс формирования бюджета, процесс накопления им доходов, затратная часть бюджета – чтобы все это было прозрачным, четко описанным и подконтрольным”. 6

      Таким образом, мы делаем акцент на том, что  электронное правительство не как  затратное частичное технологическое  решение, а как концепция осуществления  управления государством, необходимо является элементом масштабного  информационного преобразования общества. Изменение нормативно-правовой базы, образовательных приоритетов, принципов формирования и расходования бюджета, экологических ориентиров, перераспределение зон приоритетной компетенции государственных и общественных структур, перенесение акцентов в экономике, обновление и расширение ценностных парадигм общества – все это вместе со многими другими компонентами жизнедеятельности общества является основой для реинжиниринга государственного управления, для создания и функционирования электронного правительства.

      Конечно, изменения должны затронуть и  избирательную систему, принципы законодательной  деятельности, схемы осуществления  контроля и ответственности всех ветвей власти перед гражданами, их объединениями и бизнесом. Но основой для цифровых преобразований, в том числе и в деятельности государственных и правительственных структур, является готовность граждан использовать возможности информационных технологий, оценить их преимущества, находить новые применения непосредственно для своей жизни, бизнеса, общественной, научной деятельности, обучения и т.п.

      Этот  процесс может инициироваться совместно  тремя секторами, определяющими  основы общественной жизни – государственным, общественным и деловым. Структуры  каждого из этих секторов должны подключиться к активной просветительской деятельности. Тем не менее, Украина на данном этапе своего развития требует применения специфического сценария информатизации – как правительства, так и других сфер общественной деятельности.

      Рассмотрим  это утверждение детальнее. Обычно инициирует внедрение инноваций бизнес – отечественные производители или (при определенном уровне открытости внутреннего рынка) зарубежные компании – с целью продвижения собственных продуктов и создания перспективного рынка сбыта. Общественные организации поощряют внедрение инноваций там, где это способствует защите прав и свобод гражданина, увеличивает его социальную защищенность, укрепляет демократические основы общества. И уже представители этих двух секторов лоббируют инновации на уровне государства. При удачном лоббировании к пропаганде инноваций и поощрению их внедрения подключаются государственные структуры, привлекая к этому процессу все институты государства (систему образования, бюджетные программы, налоговую систему, систему правового регулирования и т.п.). Собственно, государство может само стать инициатором программы электронного правительства, однако, как показывает практика, это наименее эффективный путь.

      В Украине на сегодня присутствие  иностранных компаний (в данном случае ИТ-сектора) незначительно. Следовательно, не происходит масштабного продвижения ИТ-инноваций за счет их капиталовложений. Несовершенство законодательства означает также недостаточную (тем более для проведения масштабных кампаний по продвижению собственной продукции, изучению и главное – формированию перспективного рынка) капитализацию отечественных предприятий ИТ-сектора, в том числе и путём искусственного замедления процессов приватизации отрасли. Таким образом, отрасль ИТ и телекоммуникаций на сегодня остается едва ли не единственной из отраслей, дающих основные поступления в государственный бюджет, которая не имеет собственного мощного лобби на уровне государства. Это обусловлено разными причинами, прежде всего низкой инвестиционной привлекательностью и недостаточностью законодательной базы, но в результате бизнес-сектор оказывается исключенным из процессов продвижения инноваций.