- Регулирование
цен в естественных
монополиях
- Задачи
государственного регулирования
цен в естественных
монополиях
Государственное
регулирование цен в естественных
монополиях направлено на решение следующих
основных задач:
- обеспечение
баланса интересов потребителей (доступные
цены) и компаний-монополистов (финансовые
результаты, привлекательные для кредиторов
и инвесторов);
- определение
тарифов для различных групп потребителей
на основе реальных затрат;
- создание
экономических условий, при которых предприятиям
естественных монополий выгодно сокращать
издержки, внедрять новую технику и технологии,
повышать эффективность использования
инвестиций;
- использование
ценового механизма государственного
регулирования деятельности естественных
монополий при проведении макроэкономической
политики;
- выравнивание
или дифференциация тарифов в отдельных
регионах с целью обеспечения их рационального
развития.
-
Методы регулирования
цен в естественных
монополиях.
В целях
решения названных задач Федеральным
законом «О естественных монополиях»
предусмотрены следующие основные
методы регулирования:
- установление
цен или назначение их предельного уровня;
- определение
потребителей для обязательного обслуживания
и/или установление минимального уровня
их обеспечения;
- контроль
за деятельностью субъектов естественных
монополий в области перехода прав собственности,
инвестиций, отношений аренды;
- контроль
за деятельностью субъектов естественных
монополий при движении акционерных капиталов.
В соответствии
с существующей нормативно-правовой
базой в России сложилась двухуровневая
модель регулирования тарифов на
услуги естественных монополий в отраслях
топливно-энергетического комплекса (ТЭК)
тарифы на федеральном оптовом рынке электроэнергии
(ФОРЭМ) регулируются Федеральной энергетической
комиссией (ФЭК), на региональном уровне
- региональными энергетическими комиссиями
(РЭК) субъектов Федерации.
Так же на
федеральном уровне ФЭК устанавливает
оптовые цены на природный газ. Регулирование
тарифов региональных газораспределительных
систем, установление розничных цен
на газ отнесено к компетенции РЭК.
ФЭК регулирует также тарифы, по которым
работает трубопроводный транспорт (транспортировка
газа, нефти и нефтепродуктов). Полномочия
по регулированию железнодорожных тарифов
распределены между Министерством по
антимонопольной политике и поддержке
предпринимательства и министерством
путей сообщения. Тарифы на услуги водного
транспорта внутри России (каботаж) регулируются
Министерством транспорта. Цены и тарифы
на услуги локальных монополий (коммунальные
услуги, водоснабжение, муниципальный
общественный транспорт, эвакуация и переработка
отходов) регулируются муниципальными
и региональными органами исполнительной
власти субъектов Федерации с учетом решений,
принимаемых соответствующими законодательными
органами.
В соответствии
со своими полномочиями, установленными
Федеральным законом «О естественных
монополиях», перечисленные органы
регулирования выполняют следующие
основные функции:
- формируют
и ведут реестр субъектов естественных
монополий, в отношении которых осуществляются
ценовое регулирование и контроль;
- определяют
методы регулирования, предусмотренные
Федеральным законом “О естественных
монополиях”, применительно к конкретному
субъекту естественной монополии;
- контролируют
в пределах своей компетенции соблюдение
требований указанного Федерального закона;
- вносят в
установленном порядке предложения по
совершенствованию законодательства
о естественных монополиях.
В сфере
ценообразования и контроля за ценами
(тарифами) перечисленными органами регулирования
естественных монополий могут применяться
следующие методы:
- ценовое регулирование
посредством определения (установления)
цен (тарифов) или их предельного уровня;
- определение
потребителей, подлежащих обязательному
обслуживанию;
- установления
минимального уровня обеспечения определенных
групп потребителей в случае невозможности
удовлетворения в полном объеме потребностей
в товаре.
Эти органы принимают также решения
о методах и способах ценообразования
применительно к конкретному
субъекту естественной монополии на
основе анализа его деятельности.
При установлении цены (тарифа) учитывается
стимулирующая роль цены в повышении
качества производимых (реализуемых) товаров
(работ, услуг) и в удовлетворении спроса
на них, а также оценивается обоснованность
затрат.
В число
учитываемых при принятии решения
факторов входят:
- издержки
производства (реализации) товаров (услуг),
в том числе заработная плата, стоимость
сырья и материалов, накладные расходы;
- налоги и
другие платежи;
- стоимость
основных производственных средств, потребности
в инвестициях, необходимых для их воспроизводства
и амортизационные отчисления;
- прогнозируемая
прибыль от возможной реализации товаров
(услуг) по различным ценам (тарифам);
- удаленность
различных групп потребителей от места
производства товаров;
- соответствие
качества производимых (реализуемых) товаров
спросу потребителей;
- государственные
дотации и другие меры государственной
поддержки.
- Проблемы
и задачи дальнейшего
развития системы государственного
регулирования деятельности
естественных монополий
в России
Прежде
чем говорить о развитии механизмов
государственного регулирования, необходимо
отметить, что только часть видов
хозяйственной деятельности осуществляемых
в таких отраслях, как газовая
промышленность, электроэнергетика, железнодорожный
транспорт и связь, в действительности
относится к естественной монополии.
Другие виды хозяйственной деятельности
потенциально могут эффективно функционировать
в условиях конкуренции, но создание
конкурентной среды предполагает необходимость
проведения адекватных структурных
изменений.
Например,
производство как в электроэнергетике,
так и в газовой промышленности, в отличие
от транспортировки и распределения ресурсов,
объективно не является естественной
монополией. Такие отрасли связи, как междугородная
и международная телефонная связь также
не должны рассматриваться как естественные
монополии, но пока во многих случаях местные
телефонные сети при их нынешнем технологическом
уровне в России должны быть причислены
к естественным монополиям и подвергаться
регулированию. На железнодорожном транспорте
конкуренция с другими видами транспорта
либо уже существует, либо ее появление
возможно при выполнении ряда условий.
Теоретически можно рассматривать варианты
возникновения внутренней конкуренции
между отдельными предприятиями железнодорожного
транспорта.
В идеале
объективно обусловленные структурные
изменения в этих отраслях, позволяющие
максимально задействовать конкурентные
силы рынка, приведут к ограничению
сферы государственного регулирования.
Однако, правильно проведенное реструктурирование
не только не ограничит сферу регулирования,
но также повысит его эффективность посредством
четкого разделения регулируемых и нерегулируемых
видов хозяйственной деятельности.
Если же
такие виды деятельности не разделены
и осуществляются в рамках одного
предприятия, задача установления разрешенного
уровня цен, стоящая перед регулирующими
органами, усложняется ввиду невозможности
точно рассчитать издержки, которые
должны быть отнесены на регулируемые
виды деятельности. Нередко встречаются
случаи перенесения затрат с нерегулируемых
на регулируемые виды деятельности, что,
с одной стороны, дает возможность
предприятиям "обоснованно" завышать
цены, а с другой -применять заниженные
цены на нерегулируемых рынках, позволяющие
устранить конкурентов или неоправданно
увеличить долю продаж на рынке.
Итак, в
отраслях - естественных монополиях необходимо
осуществить ряд преобразований, которые
будут способствовать решению описанных
выше проблем:
- регулируемые
и нерегулируемые виды деятельности должны
быть отделены друг от друга настолько,
насколько это возможно в существующих
экономических, социальных и политических
условиях. Разделение бухгалтерских счетов
и балансов является минимальным требованием,
но лучшим решением может стать создание
самостоятельных предприятий по каждому
виду деятельности, которые бы действовали
на основе открытой контрактной системы.
В первую очередь надо отделить производственные
функции от транспортных и распределительных.
Следует выделить вспомогательные виды
деятельности (ремонт, строительство,
машиностроение и т.д.), которые хотя обычно
и имеют специализированную направленность,
но могут осуществляться на конкурентных
принципах. Таким же образом необходимо
преобразовать предприятия социальной
инфраструктуры, передать их в муниципальную
собственность или приватизировать;
- регулируемые
виды деятельности должны характеризоваться
открытостью и доступностью информации
для органов регулирования, что позволит
устанавливать цены (тарифы) на уровне,
достаточно высоком для обеспечения нормальной
рентабельности и соответственно привлечь
новые инвестиции;
- потенциально
конкурентные сегменты отраслей должны
быть выделены и реорганизованы в целях
формирования реальной конкурентной среды.
При этом следует отметить нецелесообразность
и практическую неосуществимость реструктуризации
существующих монопольных структур на
данном этапе развития социально-экономических
отношений в России. Однако, уже в настоящее
время должны быть созданы условия для
возникновения и развития независимых
частных и государственных компаний, которые
конкурировали бы с предприятиями-монополистами.
Такие компании будут строить свои отношения
с потребителями на прямых договорных
отношениях, а регулированию будет подвергаться
размер платы за пользование сетями монопольных
структур. Для этого необходим свободный
и преимущественный доступ этих компаний
к сетевой структуре соответствующих
отраслей. Так, всем производителям электроэнергии
и природного газа необходим открытый,
носящий недискриминационный характер
доступ к транспортным системам, а междугородным
и международным телефонным операторам
- открытый и равный доступ к сетям общего
пользования. Задачей органов регулирования
является обеспечение такого свободного
доступа для потенциальных участников
рынка. Процедуры лицензирования, определяющие
барьеры для входа на соответствующие
рынки, также должны быть открытыми и недискриминационными;
- в дальнейшей
перспективе при условии стабилизации
экономики России представляется возможной
более глубокая реструктуризация потенциально
конкурентных сфер отраслей-естественных
монополий с ликвидацией существующих
холдинговых компаний и образованием
нескольких конкурирующих производителей.
- должен быть
реконструирован механизм корпоративно-акционерного
управления компаниями, работающими системе
естественных монополий. В настоящее время
федеральное правительство владеет контрольными
пакетами акций, но зачастую его роль как
собственника является номинальной, и
администрация осуществляет управление
предприятиями без учетов интересов собственника.
В рыночных экономиках держатели акций
или их представители, совет директоров
оказывают решающее влияние на выработку
стратегии развития предприятия. Такой
механизм позволяет регулирующим органам
участвовать в процессе принятия решений
через определение разрешенного уровня
цен (или нормы прибыли на вложенный капитал).
Низкий уровень корпоративно-акционерного
управления уменьшает возможность органов
регулирования влиять на поведение предприятий.
Эффективное
корпоративно-акционерное управление
предполагает, что собственники предприятий
обладают большой заинтересованностью
в ориентации управления компании на
максимизацию доходности и величины
акционерного капитала при существующих
условиях регулирования. Конечно, приватизация
оказывает определенное влияние
на корпоративно-акционерное управление.
Однако как после полной приватизации,
так и до ее проведения корпоративно
акционерное управление может стать
более эффективным лишь при условии
привлечения стратегических инвесторов
посредством продажи или передачи
больших пакетов акций тем лицам
или организациям, которые будут заинтересованы
в жестком контроле за работой менеджеров.
Использование
заемного капитала также может привести
к росту эффективности корпоративно-акционерного
управления, так как кредиторы
будут заинтересованы в финансовом
оздоровлении предприятия:
- инвестиционный
процесс необходимо привести в соответствие
с требованиями рыночной экономики. Почти
во всех отраслях естественных монополий
финансирование инвестиций производится
преимущественно за счет роста тарифов.
В настоящее время отраслевые инвестиционные
и стабилизационные фонды не являются
эффективным средством финансирования
инвестиций и зачастую используются нерационально.
Тарифное финансирование инвестиций должно
быть резко сокращено, и компании должны
стимулироваться или даже принуждаться
к использованию заемного и акционерного
капитала;
- Должно быть
прекращено перекрестное субсидирование
льготных пользователей за счет предприятий,
применяемое во всех отраслях естественных
монополий. Субсидии, которые будут признаны
необходимыми (например, для малообеспеченных
слоев населения), должны предоставляться
из федерального или местных бюджетов,
а не за счет других потребителей соответствующих
ресурсов и услуг.
- во всех отраслях
естественных монополий следует сократить
издержки и повысить эффективность хозяйствования,
для чего сформировать стимулы к сокращению
излишней занятости, а также к ликвидации
малоиспользуемых и малоэффективных производств.
Ясно, что
не все из предложенных выше мероприятий
могут быть реализованы в ближайшем
будущем. Вместе с тем движение в
данном направлении позволит сформировать
конкурентную среду там, где это
возможно и необходимо, и осуществлять
эффективное государственное регулирование
только в тех сферах, в которых без него
нельзя обойтись. Это принесет бесспорные
выгоды всем: потребителям - в виде низких
цен; нерегулируемым предприятиям - в форме
большей либерализации рынка; регулируемым
предприятиям - через установление стабильного
режима регулирования, благоприятствующего
новым инвестициям и техническому развитию.