Содержание 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

                                                Введение

    Неформальные  отношения представляют собой малоизученную  область политической и юридической  наук, которую традиционно противопоставляют  легальной публичной и частной деятельности. Между тем, как показывают зарубежный опыт государственного управления и научная теория, неформальные отношения представляют собой базис, поверх которого возникает надстройка легальных структур и норм социального взаимодействия. Эта первичность позволяет говорить о том, что право и политика по своей сути должны выступать официальной институциональной формой социально полезных и публично-конструктивных неформальных практик. Эту позицию поддерживают и некоторые отечественные ученые, утверждающие, что алгоритмы неформальных отношений не только ментально воспринимаются российским обществом как оптимальные, но и фактически действительно являются на порядок эффективней официальных управленческих актов именно по причине их глубокой интегрированности в социальные ткани общества.

    На  исполнительную власть в Российской Федерации приходится наибольшая часть  властной государственной нагрузки. К тому же именно органы власти непосредственно участвуют в распределении общественных благ, формируют правоприменительную практику и, следовательно, эту же политику, наделены наиболее объемными полномочиями в сфере социального контроля, а их штат крайне обширен. Поэтому одной из наиболее сложных и в то же время крайне актуальных проблем совершенствования власти в России является вопрос исследования системы неформальных отношений, складывающейся как в горизонтальном взаимодействии министерств и ведомств, исполнительной и иных ветвей государственной власти, так и при вертикальной властной коммуникации между соответствующими уровнями власти.

Теневая власть как феномен государственного управления

    Следует отметить, что неформальные практики власти носят далеко неоднозначный характер и дифференцируются в зависимости от их публичной полезности или деструктивности. Согласно этому критерию в политико-правовом взаимодействии выделяют нелегализованные методы и средства административного управления, которые носят конструктивный характер. Такая неофициальная деятельность органов и должностных лиц власти может быть вызвана, во-первых, формированием новых видов властного взаимодействия при одновременном отсутствии их юридической институционализации, а во-вторых, существованием неэффективных или малоэффективных легальных методов, средств административного управления и объективной потребности в выработке действенных властных механизмов. Однако вне зависимости от причин своего происхождения конструктивные неформальные практики перекрывают законодательные пробелы, замещают противоречивые или малоэффективные публичные институты, их отдельные элементы. При этом позитивные неформальные практики служат источником институционального развития власти, выражая процессы самоорганизации не только общества, но и государства. С этой точки зрения неформальные практики оцениваются как де-факто позитивное явление, способствующее корректировке действующего законодательства и ускоряющее процесс оптимизации власти. Так, неформальные практики, выработанные в процессе правоприменительной деятельности и управленческого взаимодействия субъектов власти, наиболее адекватны текущей социальной реальности, являются более приспособляемыми к трансформирующимся общественным отношениям (поскольку институционально не оформлены и, следовательно, содержательно изменяемы в обход законотворческой процедуре), обладают значительной оперативностью и качественностью исполнения в силу заинтересованности их применителя. Также необходимо отметить, что конструктивная неформальная практика обладает не меньшей институциональной защитой, нежели официально оформленные административные методы управления. Основывается такая защита не на формально-декларативных нормах закона, содержание которых может противоречить социальным потребностям конкретного общества, не на силе юридических санкций, но на публичном интересе, корпоративной культуре, духовности и иных социальных регуляторах. Фактически конструктивные неформальные практики повторяют контуры идеальной, гетерогенной правовой нормы, исполнение которой гарантируется согласием субъекта управленческого воздействия с неформальным алгоритмом (в нашем случае административного) поведения.

    Несколько иная ситуация возникает с теневыми практиками, представляющими собой  криминальную деятельность должностных  лиц, входящих в структуры власти, а также связанных с ними олигархических кланов и организованной преступности по присвоению публичных благ, воспроизводимых обществом, разрешению конфликтогенных ситуаций в их пользу. В этом случае теневые отношения, хотя и обеспечивают более высокий уровень успешности отдельных социальных групп и индивидуумов, являются крайне разрушительными для публичного интереса, реализация которого возможна только в условиях соблюдения принципа социальной справедливости. Не менее опасны теневые отношения и для самой государственности, поскольку в отличие от конструктивных неформальных практик теневые состояния публичных институтов способствуют разобщению общества и государственной власти, отделяя наиболее способную и культурно оформленную часть населения от политики. Если же говорить конкретно об власти, то ее теневизация прежде всего нивелирует ценность законов, выступающих основой социальной упорядоченности. Распространение коррупции, телефонного права и т.п. уничтожает главный социальный элемент законодательства - социальную справедливость, доказывает обществу необходимость разрешения социальных конфликтов в теневой, а не легальной форме. Другая деструктивная грань теневых отношений - это их латентность и, следовательно, невозможность общественного контроля и влияния на содержание теневых алгоритмов властного управления. Дистанцируясь таким образом от потребностей общества, административное управление постепенно хаотизируется, приобретая форму войны всех против всех. Прослеживая эти вполне закономерные тенденции государственной инволюции, нетрудно предположить, что так называемое теневое государство и квазигражданское общество являются тупиком общественного развития, выражают не процессы самоорганизации социума, а квинтэссенцию его институциональной деструкции.

    Тем не менее теневые отношения получили крайне широкое распространение  в отечественном политико-правовом пространстве России. Многочисленные социально-политические исследования этой проблемы указывают на тотальную теневизацию государственной власти России, отмечая, что наибольший криминальный ущерб был нанесен экономической безопасности страны и кадровым ресурсам власти В этой связи многочисленные научные работы, политические доклады представителей Государственной Думы РФ и заявления высших должностных лиц государства были обобщены в Обращении Президента РФ к Федеральному Собранию РФ, в рамках которого внимание российского общества было акцентировано на проблеме коррупции.

    Обобщая причины формирования и развития теневых отношений в структуре  власти, согласно ряду научных исследований, следует отметить, что общими факторами возникновения негативных форм неформальных практик следует признать кризисность российского общества и неэффективную деятельность государственных органов в обеспечении своевременности и полноценности распределения публичных благ, а также публичной защиты. Также значительным фактором в криминализации органов власти выступили неконтролируемая приватизация национального имущества, политико-идеологический и культурный кризис начала 90-х годов, в процессе которого были разрушены аксиологические ограничители административной бюрократии, закрепив в ее среде криминальное сознание. Очевидно, что столь тотальная распространенность теневых практик в государственном и в том числе административном управлении начинает представлять угрозу для нормального функционирования государства, социальной эволюции и экономического развития России. При этом угрозой национальной безопасности выступает даже не сама криминальная сущность теневых отношений, но их свойство делегитимировать официальные институты публичного управления, создавая негативный ореол вокруг легальных структур государственной власти. Отсюда возникает ситуация, в которой процессы теневизации, изначально носящие стихийный характер, приобретают институциональную форму деструкции правового, политического и административного порядка. Такая самоорганизация теневых отношений, обусловленная формированием устойчивых союзов между криминальным миром и исполнительной властью, противопоставляет государственную власть российскому обществу, нивелируя принцип легитимного единства социального, политического и правового пространства страны.

Проявление  теневой власти

    Анализируя  конкретные формы выражения теневизации  государственной власти и общества, эпизодически упоминаемые в различных научных исследованиях, следует отметить, что они носят системный характер и порождают не только теневое право, теневые отношения, но и формируют теневую культуру общества, теневой порядок. Очевидно, поэтому достаточно справедливым следует считать, что Российскому государству начинает угрожать его теневая форма, которая, по сути, выступая антиподом своей легальной формы, стремится разрушить последнюю в соответствии с законом конфликта. Однако в этом противостоянии поглощение теневой властью власти официальной приводит к публичному коллапсу, результатом которого станут уничтожение русской государственности и потеря национального суверенитета, поскольку теневая власть в силу своей природы неспособна решать необходимые обществу публичные задачи.

    Поэтому столь важным представляется выявить  закономерности возникновения и  развития теневых отношений, в том  числе и в структурах власти.

    Причина возникновения теневых отношений  в структурах власти носит комплексный характер. Так, среди источников криминализации административной ветви выделяют: 1) переход от командно-распределительной системы экономики к рыночным отношениям. Причем, по мнению многих ученых и политиков, данный транзит сопровождался стихийным, неконтролируемым характером. Капиталистические отношения поставили в условия выживания не только общество, но и средние, а также низшие слои административной бюрократии, что при одновременном фактическом упразднении защитных функций государства привело к поиску альтернативных источников экономической, социальной и политической защиты. Таким образом, не получая должного от государственной системы, разрозненная бюрократия начала выживать за счет реализации публичных услуг нелегальным путем; 2) институциональные трансформации и искажения аксиологического измерения политической, судебной и административной бюрократии, отказ высшей политической элиты от государственного сплочения через механизмы политической идеологии. Отсюда исчезновение идеологических и моральных ограничений при сопутствующем атеизме и, как следствие, отсутствие духовной культуры повлекли за собой развитие эгоцентрично-рационального бюрократического мышления, оправдывающего криминальное поведение должностных лиц (теневая корпоративная культура); 3) управленческая хаотизация, ослабившая внутриведомственный, правительственный и президентский контроль, а также коррумпированность судебной власти. В условиях политической и правовой бесконтрольности, отсутствия развитых автономных механизмов мониторинга административной бюрократии существовавшие теневые отношения получили режим наибольшего благоприятствования. Не помог здесь и общественный контроль, осуществление которого было возможно только через судебную систему ; 4) неэффективное правовое регулирование, по мнению многих отечественных ученых, основанное не на традициях, жизненном укладе, а на либерализованных шаблонах, зачастую чуждых российскому сознанию, в том числе и бюрократическому; 5) крайне низкий уровень профессионализации административного кадрового ресурса обусловливает неспособность чиновников к адекватному правоприменению, что вынуждает потребителей публичных услуг (граждан и юридических лиц) обращаться к теневым схемам реализации своих потребностей.

    Однако  если на начальных этапах развития новой российской государственной системы тенденции роста теневых отношений в структурах власти были вполне закономерны, то в настоящее время все труднее становится объяснить динамику их развития. Думается, что с этой целью следует рассмотреть сущность теневых административных практик, уяснить их социальную природу и институциональную структуру.

                                     Заключение

    Теневые отношения обладают рядом качественных свойств, определяющих их институциональное  системное развитие: во-первых, следует  признать, что теневые отношения позволяют реализовать личные потребности их участников посредством согласования целей и способов их достижения (т.е. теневым отношениям априорно присуща обратная связь); во-вторых, теневые практики позволяют наиболее эффективно (прежде всего во временном и пространственном измерении) достигать поставленных участниками целей; в-третьих, криминализованные теневые отношения обладают эффектом втягивания их участников в противостояние с официальными государственными структурами, что приводит к упрочнению теневых союзов.

    Столь же специфична и сама динамика развития теневых отношений. На начальном  этапе характерной особенностью теневых практик является краткосрочность  их существования. Например, частное  лицо может прибегнуть к теневым  каналам административной коммуникации с целью достижения одной конкретной цели. Однако низкая эффективность официальных институтов власти, антисоциальность закона, а также отсутствие действенных правовых и легальных политических средств воздействия на чиновничий аппарат вынуждают то же лицо вновь вступать в неформально-криминальные отношения. Такое систематическое взаимодействие между участниками административно-криминальных отношений формирует между ними устойчивые связи, обусловленные становлением теневого сознания, выработкой системы взаимных зависимостей. В этом ключе теневые отношения выступают источником возникновения клановой системы, наиболее приемлемой формы выживания в условиях социальной, политической и экономической неопределенности. В результате этого теневые отношения переходят на качественно новый системный уровень, начиная угрожать существованию самого государства и в конечном итоге тем же участникам теневых отношений.

    Таким образом, неформальные отношения могут  как способствовать процессу оптимизации исполнительной ветви власти, так и выступать фактором ее дезорганизации и хаотизации. В то же время размежевание негативных и позитивных форм неформальных практик представляет собой достаточно сложный процесс, связанный с тем, что теневые отношения находятся в тесной, интегративной взаимосвязи с иными неформальными практиками. Поэтому в рамках административной реформы крайне важным представляется создание методологии идентификации публичной полезности неформальных практик, технологий юридико-политической институционализации их конструктивных форм, а также технологий противодействия теневым практикам власти России.