Структура исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: проблемы и тенденции

Структура исполнительных органов  государственной  власти субъектов  Российской Федерации: проблемы и тенденции (на примере Свердловской области)

  Кулешов Игорь Вячеславович – к.ю.н., доцент кафедры конституционного и муниципального права Уральской академии государственной службы  

  Структура исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: проблемы и тенденции (на примере Свердловской области)  

  Общие положения

  В условиях проведения административной реформы в современной России вопросы организационно-правового обеспечения деятельности элементов исполнительной власти становятся наиболее актуальными. При относительно сбалансированной и устоявшейся системе исполнительной власти на федеральном уровне следует отметить многообразие и неуравновешенность систем исполнительной власти на уровне субъектов РФ. Данное положение объясняется не только федеративным устройством государства, но и прежде всего, отсутствием продуманной, целенаправленной политики федерального центра в отношении субъектов Российской Федерации. За последние два года проявлений этому не счесть, начиная с изменения терминологического порядка и повсеместной замены конституционного понятия «субъект федерации» на географическое – «регион» и заканчивая попытками «укрупнения» управляемых субъектов через создание федеральных управленческих округов. При этом явно прослеживается тенденция централизации власти, что само по себе не является проблемой управления, но создает проблему политики.

  Изначально, в соответствии с Конституцией РФ формирование современной российской государственности базируется на принципах федерализма[1]. Федерализм - понятие многоплановое, при этом, основополагающими являются ряд принципов, связанных с формированием единого геополитического пространства всех субъектов (членов) федерации. Конституционные положения ст.ст. 65-67, 71-73, 76,77 отражают характерные базовые черты российского федерализма.

  Однако, нельзя обойти вниманием и особенности. Во-первых, для России характерен «усложненный» тип федерации (шесть видов субъектов исполнительной власти). Во-вторых, в России использована смешанная модель национально-территориального и административно-территориального деления субъектов РФ. В-третьих, «матрешечная» структура федерации, когда одни субъекты входят в другие. В-четвертых, что, пожалуй, является наибольшей проблемой – асимметричность РФ. И наконец, разделение властей не только по ветвям власти, но и по «вертикали» с установлением разграничения предметов ведения между федеральным центром и субъектами РФ.  

  Основные черты, принципы организации и функционирования системы исполнительной власти Российской Федерации.

  В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны в пределах очерченных правом.

  Административную (исполнительную)[2] власть можно трактовать в нескольких аспектах: 1) юридическом (право и возможность субъектов управлять чем-либо); 2) политологическом (комплекс политико-правовых явлений, компетенция органов, деятельность). Интересна точка зрения профессора Бельского К.С. на существование и субъективных аспектов административной власти[3].

  Признаки  исполнительной власти следующие:

  1)  организующий характер, который необходим для налаживания сложной сети общественных отношений;

  2) универсальный характер во времени и пространстве, т.е. непрерывно, везде, где функционируют коллективы;

  3)  наличие в ее непосредственном ведении огромных ресурсов (правовых, информационных, технических, организационных и пр.), т.о. она носит предметный характер, а следовательно – принудительный.

  Главные цели исполнительной власти:

  1) обеспечение безопасности граждан, общества, государства;

  2) создание условий, способствующих благополучию граждан, развитию страны;

  3) создание условий для реализации  гражданами и организациями их  прав и свобод.

  Исполнительную  власть можно рассматривать:

  1) как систему органов государственного управления;

  2) как совокупность государственных служащих.

  Функции исполнительной власти при инструментальном подходе определяются как:

   
  
 1) Функции ориентирования системы: а) прогнозирование; б) планирование; в) нормативное регулирование; г) методическое руководство;

  2) Функции обеспечения системы: а) кадровое; б) материально-техническое; в) финансовое; г) организационно-структурное; д) информационное;

  3) Функции оперативного управления системой: а) учет, б) контроль, в) оценка.

  Однако  нельзя забывать и о предметном подходе, в зависимости от объекта административного воздействия: обеспечение обороны страны, обеспечение общественного порядка, т.е. вопросы обеспечения безопасности; обеспечение реализации руководства различными промышленными отраслями; обеспечение социальной политики государства и т.п.

  Исполнительная  власть одновременно имеет несколько  структур: кадровую, территориальную, функциональную, организационную и  др.  

  Органы  исполнительной власти

  1) Под ОИВ подразумеваются лишь те звенья государственного аппарата, которые сопутствуют ОЗВ в системе разделения властей;

  2) ОИВ представляет собой часть государственного аппарата с особой функциональной нагрузкой, суть которой заключается в практической реализации задач и функций исполнительной власти в процессе управления или регулирования в сферах экономической, социальной, политической жизни;

  3) ОИВ являются носителями определенного объема государственных властных полномочий, в т.ч. по изданию правовых актов в пределах установленной компетенции и обеспечении их исполнения имеющимися в их распоряжении организационными и юридическими средствами.

  4) ОИВ представляют собой определенные трудовые коллективы, формирующиеся государством в соответствии с их целевым назначением на базе определенной организационной структуры – внутреннее построение.

  5) ОИВ представляют собой разновидность государственных организаций в системе государственного управления (и предприятия являются государственными организациями, но не являются носителями государственных властных полномочий, не выполняют функции по реализации исполнительной власти).

  6) ОИВ обладают оперативной самостоятельностью, границы которой устанавливаются закрепленной за ними компетенцией, которая определяет основа правового положения: задачи, обязанности, полномочия и ответственность.

  7)  Характеризуя ОИВ в целом, необходимо учитывать, что практически от их имени действуют должностные лица, государственные служащие.

  8) Каждый ОИВ имеет определенный для него действующим законодательством территориальный масштаб деятельности, в соответствии с федеральным устройством.

  9) Образование, реорганизация и ликвидация исполнительных органов осуществляется в порядке, установленном действующим законодательством РФ и субъектов.

  ОИВ - структурное подразделение государственного властного механизма (государственного аппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь (исполнения) законов в процессе руководства (регулирования) экономической, социально – культурной и административно – политической сферами жизни общества.

  Принципы  организации:

  1. Самостоятельность ОИВ (однако объем президентского влияния значительно развит, но недостаточно развит институт парламентского контроля).

  2. Единство системы ОИВ. Ст.77 Конституции РФ – ОИВ РВ и ОИВ субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти. ОИВ субъектов устанавливается самостоятельно в соответствии с Конституцией и основными принципами организации ОИВ. Единство системы исполнительной власти перерастает в единство системы ОИВ.

  3. Федерализм, федеральное устройство основано на государственной целостности РФ, соответствует 71(система федеральных ОИВ), 72(система ОИВ субъектов РФ), 73 статьям Конституции РФ.

  4. Законность.

  5. Экономичность. Бюрократический аппарат непроизводительный отягчающий федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ.

  6. Сочетание централизации и децентрализации – принцип «двойного подчинения».

  7. Народовластие, гласность, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, ответственность.   

  Общая теория компетенции исполнительного органа государственной власти.

  Содержание  компетенции ОИВ является наиболее сложным делом для понимания  и практической реализации. Для всех органов такого рода характерны подвижные  объекты воздействия и фиксирования полномочий, взаимоотношения и ответственность, ускоренная динамика в сравнении с компетенциями других субъектов права, строго подзаконная деятельность, оперативность решений и 
Предстоит всесторонне урегулировать статус всех исполнительных органов законом и иными нормативными актами-положениями. Это облегчит применение актов, функциональных решений.

  Необходимо  переломить старую традицию и реально  добиться того, чтобы ОИВ были заняты преимущественно реализацией законов (само название – исполнение, формула законность и целесообразность; приказы заменить нормами).

  Большое внимание уделяется компетенции  Правительства РФ. Основные принципы деятельности (3 ФКЗ) – Конституция, ФКЗ, ФЗ. Деятельность правительства  по организации исполнения законов. Рассмотрим компетенцию Правительства  РФ (руководствоваться в своей деятельности принципами верховенства К, ФКЗ, ФЗ, народовластия, федерализма, разделения власти, ответственности).

  Правительство РФ осуществляет общие полномочия: организация и реализация внутренней и внешней политики; осуществление  регулирования в социально-экономической сфере, обеспечение единства системы ИВ; направление и контролирование деятельности ОИВ; формирование федеральных целевых программ; реализация предоставленного ему права законодательной инициативы; по соглашению с ОИВ субъектов передача им части полномочий, осуществление полномочий, переданных ему ОИВ субъектов.

  Предметные  полномочия в сфере экономики: регулирование  экономических процессов, обеспечение  единства экономического пространства, прогнозирование социально-экономического развития РФ и др.

  Акты  Правительства служат основным средством  реализации полномочий ( изд. постановления, обеспечить их выполнение, подписано  Президентом, подлежит официальному опубликованию).

  Министерства. Например Министерство Образования  РФ. Первый характер функций: общеруководящая функция, регулирование, расчетно-аналитическая функция, организационно-координационная, контролирующая. Основами функций являются акты, стандарты, ученые звания и степени и др.

  Степень юридической самостоятельности  и ответственности: решает, участвует. Действует, разрабатывает, контролирует – формы и методы управления.

  В статусных законах и положениях закреплены цели, функции, полномочия ОИВ.

  В тематических законах компетенция  ОИВ регулируется более дифференцированно, с набором конкретных полномочий и видов решений, с определением структуры специальных нормативно-технических документов, закреплением задач, полномочий других структур, с характеристикой функциональных взаимоотношений.