Автор работы: Пользователь скрыл имя, 19 Декабря 2011 в 16:52, доклад
Процесс создания нормативного акта складывается из отдельных стадий его подготовки, рассмотрения, утверждения и обнародования (оглашения). Характерными чертами такого процесса в Российской Федерации являются дальнейшее укрепление демократических основ создания правовых норм, гласности и профессионализма, учет общественного мнения, повышение внимания к качеству и теоретической обоснованности принимаемых законодательных решений, широкое привлечение научной общественности к их выработке и обсуждению.
Предварительное формирование государственной воли (подготовка проекта) - первый этап правотворческого процесса. Он начинается с принятия решения о подготовке проекта.
Процесс
создания нормативного акта складывается
из отдельных стадий его подготовки,
рассмотрения, утверждения и обнародования
(оглашения). Характерными чертами такого
процесса в Российской Федерации
являются дальнейшее укрепление демократических
основ создания правовых норм, гласности
и профессионализма, учет общественного
мнения, повышение внимания к качеству
и теоретической обоснованности принимаемых
законодательных решений, широкое привлечение
научной общественности к их выработке
и обсуждению.
Предварительное формирование
государственной воли (подготовка
проекта) - первый этап правотворческого
процесса. Он начинается с принятия
решения о подготовке проекта.
Проекты
указов Президента, постановлений Правительства
обычно готовятся соответствующими
министерствами и ведомствами либо
на основании плана
При подготовке проектов обычно применяется
ведомственный, отраслевой принцип, в
соответствии с которым первоначальные
проекты составляются теми органами и
организациями, профилю деятельности
которых они соответствуют. Такой принцип
обеспечивает квалифицированное составление
проекта, участие специалистов. Во многих
случаях дается поручение составить первоначальный
текст проекта нескольким ведомствам,
включая и юридический орган (Министерство
юстиции, Верховный суд, Высший арбитражный
суд, прокуратура).
В правотворческой практике используется
в зависимости от содержания проекта и
другой принцип, когда законопроекты готовятся
постоянными комитетами высшего представительного
органа страны (законопроекты о выборах,
о статусе народных депутатов и др.). Однако
ведомственный принцип подготовки проектов
все же преобладает в современной правотворческой
практике.
Активная роль в подготовке проектов принадлежит
общественным объединениям. В одних случаях
они готовят проекты по собственной инициативе,
в других - привлекаются к подготовке совместно
с государственными органами. Большинство
крупных законодательных актов, в первую
очередь тех, которые касаются граждан
и их организаций, готовятся с участием
партий, профсоюзов и других общественных
объединений.
Предварительные работы,
предшествующие составлению
текста проекта, - следующая стадия правотворческого
процесса. До начала подготовки проекта
важно выявить общественную потребность
в нормативном регулировании соответствующей
сферы отношений. Прежде всего, определяются,
каково фактическое состояние той области
жизнедеятельности общества (экономики,
политики, социальной сферы), к которой
относится предлагаемый акт, существо
вопроса, который должен быть решен в проекте,
а также общая цель предлагаемого правового
регулирования. При этом следует помнить,
что проекты нормативных актов готовятся
как с целью решения новых вопросов, возникших
на практике и требующих правового урегулирования,
так и для устранения имеющихся в законодательстве
пробелов, устаревших предписаний и противоречий,
множественности актов по одним и тем
же вопросам.
Анализ состояния законодательства по
вопросам, относящимся к теме проекта,
помогает ответить на вопрос, можно ли
ограничиться внесением изменений и дополнений
в ранее принятые акты или действительно
необходимо подготовить новый акт. Заранее
должны быть определены возможные последствия
действия акта: экономические, социальные,
юридические, экологические и другие,
а также "просчитаны" возможные затраты
материальных, финансовых и иных ресурсов,
необходимые для решения вопроса, доходы,
издержки и т.д. Для законопроекта и проекта
другого важного акта в ряде случаев необходима
и разработка его научной концепции.
Подготовка первоначального
текста проекта - очередная стадия правотворческого
процесса. Для выработки важных и сложных
проектов обычно образуются комиссии,
включающие представителей основных заинтересованных
органов, общественных организаций, ученых-юристов
и других специалистов. В случае необходимости
комиссии создают подкомиссии, рабочие
и редакционные группы.
К работе
В подготовке проектов обязательно участие
юридических подразделений органов и
организаций, разрабатывающих проект.
Такое участие обеспечивает высокую юридическую
культуру проекта, правильное его оформление
и соблюдение правил законодательной
техники, стыковку с действующим регулированием
по теме проекта.
Правотворческий орган может поручать
подготовку альтернативных проектов нескольким
органам, организациям, творческим коллективам
или отдельным лицам либо заключать с
ними договоры, а также объявлять конкурсы
на лучший проект. Это дает возможность
получить неординарные решения, отразить
плюрализм мнений и позиций, выработать
оптимальное решение того или иного вопроса.
Предварительное обсуждение
проекта. После того, как первоначальный
проект разработан, наступает следующая
стадия правотворческого процесса -
предварительное обсуждение
проекта. Оно обычно осуществляется
с привлечением большого круга заинтересованных
органов, организаций, общественности.
Разнообразные
формы обсуждения позволяют лучше
учесть общественное мнение, дают составителям
проекта достаточно четкие ориентиры
в работе.
Все законопроекты обычно предварительно
рассматриваются на заседаниях комитетов
законодательного органа, которые по профилю
своей деятельности заинтересованы в
его принятии. Такое рассмотрение - залог
делового и организованного прохождения
проекта, гарантия более углубленной проработки
вопросов.
Подготовленные проекты должны быть подвергнуты
всесторонней правовой, финансовой, экологической
и иной специализированной экспертизе.
Такая экспертиза, будучи постоянной и
обязательной, призвана способствовать
повышению качества подготавливаемых
нормативных решений, эффективности правотворческой
работы.
Важнейшие законопроекты могут быть вынесены
на всенародное
обсуждение.
В процессе всенародного обсуждения законопроект
публикуется в центральных и местных газетах
и журналах, рассматривается на заседаниях
представительных органов различных звеньев,
в трудовых коллективах предприятий и
учреждений, в воинских частях, общественных
объединениях, на собраниях граждан по
месту жительства.
Всенародные обсуждения в нашей стране
пока еще не превратились в эффективный
инструмент учета общественного мнения
в законодательной работе, повышения качества
законопроектов и должны организовываться
значительно шире.
После учета замечаний и предложений проект окончательно
отрабатывается и редактируется. Как правило,
это делает та рабочая комиссия, которая
составляла первоначальный текст проекта.
Затем наступает новый этап правотворческой
процедуры, когда работа над проектом
вступает в официальную фазу и осуществляется
самим правотворческим органом.
Возведение государственной
воли в закон (деятельность
правотворческого органа
по рассмотрению и принятию
нормативного акта). Этот этап начинается
с внесения
проекта в официальном порядке в соответствующий
правотворческий орган
от имени органа или организации, готовивших
его. Правом официального внесения законопроектов
в высший представительный орган страны
(правом законодательной инициативы) пользуются
определенные полномочные органы, организации
и лица, обычно предусмотренные в Конституции
(см. тему 3).
Все официально внесенные законопроекты
рассматриваются и принимаются после
обсуждения соответствующими комитетами
палат законодательного органа по профилю
проекта, а также комитетом по законодательству.
Следующая стадия правотворческого процесса,
осуществляемая коллегиальным правотворческим
органом, - внесение
рассмотрения проекта
в повестку дня заседания. Затем следует
обсуждение и официальное
принятие проекта.
Эти стадии применительно к деятельности
высшего представительного органа страны
обычно детально регулируются его регламентом.
Рассмотрение законопроектов осуществляется
в трех чтениях, если законодательным
органом применительно к конкретному
проекту не будет принято иное решение.
Практика проведения нескольких чтений
законопроекта позволяет более детально,
внимательно и всесторонне рассмотреть
проект, внести в него необходимые поправки
и обеспечить тем самым принятие более
продуманного законодательного решения.
Первое
чтение.
При первом чтении законопроекта заслушивается
доклад инициатора законопроекта и содоклад
головного комитета. Затем депутаты обсуждают
основные положения законопроекта и высказывают
предложения и замечания в форме поправок,
рассматривают предложения об опубликовании
при необходимости законопроекта для
обсуждения. По результатам обсуждения
законодательный орган одобряет основные
положения законопроекта или отклоняет
его.
Второе
чтение.
Рассмотрение внесенных поправок к проекту
и подготовка его ко второму чтению осуществляется
головным комитетом или другим органом,
которому поручена доработка проекта.
При втором чтении с докладом выступает
председатель головного по данному законопроекту
комитета либо руководитель органа, дорабатывающего
проект. Обсуждение проводится постатейно,
по разделам или в целом. В результате
второго чтения законодательный орган
либо принимает закон, либо отклоняет
его, либо возвращает на доработку. Порядок
голосования и подсчета голосов обычно
четко устанавливается регламентами законодательного
органа.
Третье
чтение.
В соответствии с Регламентом Государственной
думы принятый во втором чтении законопроект
направляется в ответственный комитет
Государственной думы для устранения
возможных внутренних противоречий, установления
правильных взаимоотношений статей и
редакционной правки ввиду изменения
текста законопроекта при втором чтении.
При третьем чтении законопроекта не допускается
внесение в него поправок и возвращение
к его обсуждению в целом либо по отдельным
статьям, главам, разделам.
Принятый федеральный закон затем рассматривается
Советом Федерации и одобряется им либо
отклоняется. В последнем случае закон
возвращается в Государственную думу
для дополнительного рассмотрения. Принятый
и одобренный Советом Федерации федеральный
закон направляется Президенту Российской
Федерации для подписания и опубликования.
Президент имеет право не согласиться
с содержанием закона и возвратить его
в Государственную думу для дополнительного
рассмотрения. В Регламенте Государственной
думы установлен порядок повторного рассмотрения
федеральных законов, отклоненных Советом
Федерации, а также повторного рассмотрения
тех из них, которые отклонены Президентом
Российской Федерации.
Коллегиальные правотворческие органы
(Правительство, государственные комитеты
и др.) принимают нормативные акты простым
большинством голосов. Президент государства,
министры и другие органы единоличного
руководства утверждают свои акты (указы,
приказы, инструкции и т.д.) в персональном
порядке.
Официальное оглашение
принятого нормативного
акта. Заключительной стадией правотворческого
процесса является официальное опубликование
принятого нормативного акта в особых,
предусмотренных законом печатных органах
(специально-официальные издания, газеты),
а также его официальное оглашение в иной
форме (по радио, телевидению, телеграфу,
путем рассылки официальных текстов в
заинтересованные органы и организации).
Таким образом обычно обнародуются законодательные
акты, нормативные решения Президента
и Правительства. Во многих странах установлено
правило, согласно которому неопубликованный
в официальном издании акт (кроме актов,
содержащих государственную или военную
тайну) не влечет правовых последствий,
т.е. лицо (орган) не несет юридической
ответственности за нарушение его предписаний.
Так, в соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции
Российской Федерации неопубликованные
законы не применяются. Любые нормативные
правовые акты, затрагивающие права, свободы
и обязанности человека и гражданина,
не могут применяться, если они не опубликованы
официально для всеобщего сведения.
Ведомственные акты, издаваемые министерствами,
государственными комитетами и иными
учреждениями, публикуются в издаваемых
этими органами бюллетенях (если таковые
имеются), а также в официальном порядке
рассылаются в подчиненные органы, учреждения,
организации. Акты местных органов самоуправления
публикуются в соответствующих бюллетенях,
а также развешиваются на видных местах.