Автор работы: s************@gmail.com, 27 Ноября 2011 в 12:18, реферат
Представления о современных тенденциях развития немецкой государственности, о механизме реализации принципа федерализма, о функционировании системы публичного управления и об организации коммунального самоуправления не может быть полным без уяснения основных правил воздействия на правовую систему Германии европейского права
4. Супранациональный
характер права Сообщества
Правовые проблемы передачи государственно-властных полномочий межгосударственному объединению
Чтобы уяснить особенности права Европейского Сообщества, механизм его действия и соотношения с внутренним правом государств-членов и, в частности, Германии, необходимо понять феномен "передачи государственно-властных полномочий" (Uebertragung von Hoheitsrechten) межгосударственному объединению и его пределы. В немецкой литературе до настоящего времени не прекращаются дискуссии на эту тему23. Решение вопроса особенно усложняется в связи с необходимостью поиска оптимального сочетания процесса европейской интеграции с принципом федеративного устройства государства, процессов централизации и децентрализации в управлении, относительной самостоятельности коммунального самоуправления.
Какие полномочия передаются
Прежде чем
анализировать механизм передачи полномочий
верховной государственной
В то же время
в литературе предпринимаются попытки
дать толкование полномочиям верховной
государственной власти, исходя из
их соотношения с иными
Несмотря на различия в подходах к толкованию "полномочий верховной государственной власти", авторы единодушны в том, что речь идет о полномочиях по регулированию внутригосударственных правоотношений, к которым относятся полномочия всех трех ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной, и что передаваемые права верховной государственной власти могут находиться как на федеральном, так и на земельном уровнях.
Хотя право передачи полномочий земель межгосударственным объединениям прямо не закреплено ни в 23, ни в 24 статьях Конституции, оно вытекает из общих принципов и целей развития государства, а именно: зафиксированного в преамбуле Основного Закона признания немецкого народа "равноправной частью единой Европы". В сочетании с положениями статьи 24 абзаца 1 данная норма Конституции свидетельствует о принципиальном значении для Германии политики европейской интеграции. Не вызывает сомнения также суждение о том, что интеграция в экономической сфере вовсе невозможна без вторжения в законодательную и административную компетенцию земель28.
Что касается вопроса о допустимых пределах передаваемых государственно-властных полномочий, то, как уже было показано выше, это достаточно спорный вопрос. Бесспорен лишь "минимум" не подлежащих передаче прав, установленный в статье 79 абзаце 3 Конституции. В указанных нормах содержится гарантия неизменности следующих положений Основного Закона (Ewigkeitsgarantie): о делении Федерации на земли; о принципах участия земель в законодательном процессе; основополагающих начал, установленных в статье 1 (принципы уважения и защиты человеческого достоинства, неприкосновенности и неотчуждаемости прав человека, принцип непосредственного действия основных прав и их обязательности для законодательной, исполнительной власти и правосудия) и статье 20 (принцип демократического, социального и федеративного государства; принцип народовластия (народного суверенитета); принцип разделения властей; принцип правового государства; право народа на сопротивление попыткам устранения конституционного порядка).
Конкретный объем полномочий, передаваемых Европейскому Союзу, определяется в Договоре о нем или, соответственно, в Федеральном законе, одобрившем этот Договор. В "Маастрихтском Постановлении" Конституционный суд ФРГ подтвердил следующее: пределы передаваемых прав установлены в названных документах исчерпывающим образом; органы Сообщества вправе действовать только в определенных Договором рамках. При этом не допускается расширительное толкование договорных положений. Изменение объема передаваемых полномочий требует внесения поправок в текст Договора, а, следовательно, принятия нового федерального закона об одобрении Договора в порядке, предусмотренном абзацем 1 статьи 23 Основного Закона ФРГ (смотри об этом ниже). Взаимоотношения государств-членов с Европейским Союзом строятся на основе принципа субсидиарности (статья 2 абзац 2 Договора об образовании Европейского Союза, статья 5 абзац 2 Договора об образовании Европейского Сообщества (оба в редакции Амстердамского Договора), статья 23 абзац 1 Основного закона ФРГ). Этот принцип означает: "Если ЕС хочет осуществить правотворческое полномочие, он сначала должен убедиться, что для достижения намеченных целей и проведения соответствующих мероприятий недостаточно будет усилий государств-членов, предпринимаемых ими на национальном уровне. Должен быть обоснован вывод, что эти цели с учетом объема и характера мероприятий лучше достигаются на союзном уровне"29.
В процессе развития сотрудничества в рамках Европейских Сообществ особенно остро обсуждался вопрос о пределах возможной передачи земельных полномочий межгосударственному объединению. Практика пошла по пути признания за Федерацией права передачи Европейскому Сообществу, в том числе, исключительных полномочий земель (в частности, в сфере культуры, полицейского дела, местного самоуправления) и, соответственно, толкования принципа федерализма в контексте европейской интеграции (учет интересов субъектов Федерации в процессе передачи полномочий и в процессе реализации переданных полномочий)30.
Механизм передачи полномочий верховной власти
Толкование понятия "передача" указанных выше полномочий обычно дается на основе сопоставления содержания статьи 23 абзаца 1, статьи 24 абзацев 1 и 1а Конституции ФРГ, с одной стороны, и статьи 32 абзаца 1, статьи 52 абзаца 2, с другой. В первом случае, когда речь идет о передаче полномочий, правовые последствия реализации переданных прав возникают из правовых норм, принимаемых уполномоченными межгосударственными объединениями, без издания какого-либо специального дополнительного акта внутреннего права ФРГ, т.е. непосредственно. Таким образом, данные нормы действуют в суверенном государстве с так называемым "проникающим эффектом" (Durchgrif-feffekt). Это происходит потому, что государство добровольно отказывается (самоустраняется) от осуществления принадлежащих ему полномочий в пользу международного объединения, признавая за ним право непосредственно регулировать отношения с участием граждан и органов государства-члена международного объединения.
В соответствии с господствующей в немецкой литературе позицией и по смыслу статей 23 абзаца 1 и 24 абзаца 1 Основного Закона передача полномочий верховной государственной власти осуществляется только Федерацией, а не ее субъектами31, причем это происходит на основании федерального закона. Если статья 24 Конституции не предъявляет каких-либо дополнительных требований к порядку принятия закона, то статья 23 (специальная норма по отношению к статье 24) связывает передачу полномочий Европейскому Союзу с законом, одобряемым Бундесратом. При этом законодатель не проводит различий, идет ли речь о передаче полномочий Федерации или земель: одобрение Бундесрата необходимо в любом случае.
Поскольку адресатом передачи полномочий является международное объединение, то логично предположить, что закон должен одновременно фиксировать факт создания, преобразования такого объединения или вступления Германии в него. Этот факт закрепляется в соответствующем международном договоре или вносимых в него изменениях. Таким образом, закон выполняет как бы двойную задачу - передача полномочий межгосударственному объединению, с одной стороны, и его создание или изменение статуса, с другой.
Если передача полномочий связана с внесением изменений в Основной Закон либо может повлечь такие изменения, для принятия соответствующего федерального закона, подтверждающего согласие государства с изменениями в договорных документах, требуется квалифицированное большинство голосов депутатов обеих палат федерального парламента32.
Особого внимания заслуживает идея о том, что любая передача полномочий верховной власти Европейскому Союзу в материальном смысле представляет собой изменение Конституции33. Из этого тезиса делается вывод о том, что всякая передача государственно-властных полномочий Европейскому Союзу должна подтверждаться законом, принятым в порядке статьи 79 абзаца 2 Конституции34. Данное толкование, однако, вряд ли можно признать правильным, т.к. оно делает излишним второе предложение абзаца 1 статьи 23 об общем порядке передачи государственно-властных полномочий ЕС. Регулируя общее правило и особенности, конституционный законодатель как бы предлагает отличать передачу, связанную с изменением Основного Закона и не связанную с ним. Этот вывод был подтвержден и Конституционной комиссией, занимавшейся подготовкой действующей ныне редакции статьи 23 Конституции35.
В то же время бесспорным и в теории, и на практике является тот факт, что передача полномочий Европейскому Союзу, связанная с изменением Конституции, не имеет непосредственного отношения к изменению текста Основного Закона, т.е. абзац 1 статьи 79 не подлежит применению и производимые "поправки" не вписываются в Конституцию. Таким образом, истинную картину фактического конституционного распределения полномочий между Федерацией, землями и органами ЕС можно увидеть только путем системного анализа наряду с Конституцией положений Договоров о Европейском Союзе и Европейском Сообществе. Красноречивым примером в этом смысле является положение, содержащееся в пункте 1 абзаца 1 статьи 106 Основного Закона ФРГ, о финансовой монополии Федерации в части сбора и распределения таможенных пошлин. С созданием таможенного союза36 данная функция в полном объеме была передана Европейскому Сообществу. Вместе с тем, названная норма осталась в тексте Конституции в прежнем виде.
Передача полномочий и гарантия коммунального самоуправления
Передаваемые Европейскому Сообществу государственно-властные полномочия могут быть связаны не только с сужением компетенции земель, но и с вторжением в сферу коммунальных задач, т.е. с коллизией между нормами права ЕС и конституционной гарантией права на коммунальное самоуправление. Воздействие права Сообщества на деятельность территориальных коммунальных корпораций имеет место в тех случаях, когда полномочия ЕС пересекаются с компетенцией общин и их объединений37 и когда территориальные корпорации, исходя из принципа приоритета права Сообщества, обязаны в процессе реализации своих задач руководствоваться также правовыми актами ЕС. В этой связи вопрос о границах вторжения в конституционную гарантию права на коммунальное самоуправление, как уже было отмечено выше, стоит особенно остро.
Названная проблема
усугубляется тем, что до сих пор
остается неясным, в какой степени
право на самоуправление коммун обеспечивается
в праве Европейского Союза. В Договорах
об образовании Европейского Союза и об
Европейских Сообществах отсутствуют
какие бы то ни было нормы об этом. Несмотря
на инициативу Германии и некоторых других
государств, принцип коммунального самоуправления
не нашел закрепления и в их новой редакции
- Амстердамском Договоре38. Европейская
хартия местного самоуправления также
не может рассматриваться как признание
данного принципа со стороны Евросоюза,
поскольку Союз, как и отдельные его члены
(Франция, Великобритания, Ирландия), до
сих пор не присоединились к Хартии39. Попытки
вывести гарантию коммунального самоуправления
из европейского права косвенным путем,
а именно из общих европейско-правовых
принципов (использование метода сравнительного
правоведения; принцип субсидиарности;
принцип правового государства и вытекающий
из него принцип соразмерности вмешательства
публичной власти в охраняемые правом
сферы (
Вместе с тем, нельзя не согласиться с мнением тех ученых, которые рассматривают закрепленный в Договорах о Европейском Союзе (статья 2 в редакции Амстердамского Договора) и об Европейском Сообществе (статья 5 в редакции Амстердамского Договора) принцип субсидиарности не только как основу разграничения полномочий между Евросоюзом и государствами-членами, а несколько шире - как институциональную гарантию осуществления властных полномочий теми субъектами управления, которые в соответствии с Конституцией государства-члена ЕС наделены качеством управленческой автономии41. В этой связи в сферу компетенции Европейского Союза помимо вопросов его исключительного ведения попадают лишь такие, которые, исходя из целей и характера нуждающихся в реализации мероприятий, не могут быть эффективно решены на иных уровнях управления. При этом следует учитывать приоритет низового, т.е. общинного уровня. Данный тезис, в свою очередь, является основой для осуществления внутригосударственной защиты права на местное самоуправление от нарушений при передаче полномочий межгосударственному объединению.