Парламентская система

  В СТ.1 Акта констатировалось, что население государств, объединенных в Сообщество, избирает своих представителей в Европейский парламент прямыми всеобщими выборами.

  Акт установил также число представителей, избираемых от каждого государства. Оно было определено с учетом, хотя и приблизительным, численности населения каждой страны.

  Наибольшее число депутатов — 81 избирается от ФРГ (61 млн жителей), Франции (56 млн), Италии (57 млн) и Великобритании (55 млн), Испания (39 млн) избирает 60 депутатов, Нидерланды (14,7 млн) — 25 депутатов, Бельгия (9,9 млн), Греция (10 млн), Португалия (9,8 млн) — по 24 депутата, Дания (5,2 млн) — 16 депутатов, Ирландия (3,5 млн) — 15 депутатов и Люксембург (372 тыс.) — 6 депутатов. Таким образом, всего избирается 518 депутатов, то есть в среднем один депутат от приблизительно 622 тыс. жителей. Но это только в среднем. В Люксембурге один депутат избирается от 62 тыс. жителей, а в ФРГ — от 755 тыс. Неравенство в пользу малых стран теоретически рассматривается как способ обеспечения прав народов в условиях политической и экономической гегемонии крупных держав.

  Депутаты избираются в Европейский парламент сроком на пять лет. Они не вправе следовать каким-либо инструкциям. Императивный мандат запрещен.

  Согласно ст.6 Акта, деятельность члена Европейского парламента признана несовместимой с деятельностью члена правительства государства-члена. Этот перечень несовместимости мог быть дополнен каждым государством-членом. Вместе с тем допускается двойной мандат, то есть совмещение мандата депутата национального парламента и депутата Европейского парламента. Несовместимость распространена также на ряд должностных лиц Сообщества.

  Акт оговорил также, что никто не может голосовать на выборах более одного раза, а также что голосование должно происходить во всех государствах-членах с четверга по воскресенье одной и той же недели.

  Наиболее важное положение содержалось в ст.7 Акта, в которой указывалось, что до принятия Сообществом норм, устанавливающих единую для всех стран избирательную систему и процедуру, выборы в каждой стране должны производиться в соответствии с принятыми в ней избирательными законами, поэтому следует в принципе говорить не об избирательном праве Сообщества, а об избирательном праве отдельных государств по выборам депутатов Европейского парламента.

  Это национальное законодательство имеет много общего. Избирательная система во всех государствах-членах — пропорциональная. Исключение составляет Великобритания, в которой повсеместно, за исключением Северной Ирландии, сохраняется мажоритарная система. Существенным препятствием в создании единого избирательного закона Сообщества явилась позиция Великобритании, которая не соглашается на введение пропорциональной системы при выборах Европейского парламента, опасаясь, что это могло бы способствовать введению пропорциональной системы и при избрании палаты общин.

  Как известно, на результаты выборов по пропорциональной системе определенное влияние может оказывать деление страны на избирательные округа. В шести странах — в Дании, Греции, Франции, Нидерландах, Португалии и Люксембурге создается единый избирательный округ. В остальных странах, где выборы осуществляются по пропорциональной системе, образуется по нескольку избирательных округов, причем, как правило, границы округов определяются административно-территориальным делением.

  Своеобразно решается проблема округов в Бельгии, поскольку в этой стране остро стоит проблема национальных отношений между фламандцами и валлонами. Законом 1984 г. установлено, что из 24 избираемых в стране депутатов Европейского парламента II избираются от валлонского региона (официальный язык французский) и 13— от фламандского региона (официальный язык фламандский). В то же время в стране созданы три избирательные коллегии для франко-немецкого населения, фламандского населения и населения Брюсселя, который считается говорящим на обоих языках. Подсчет голосов проводится по регионам, причем каждый избиратель Брюсселя самостоятельно определяет, к какому лингвистическому региону должен быть отнесен его голос.

  Интересно отметить, что активное избирательное право предоставляется в II странах гражданам, достигшим 18-летнего возраста, и лишь в одной стране, а именно в Греции — гражданам, достигшим 20 лет. Как правило, активным избирательным правом пользуются не только граждане данной страны, но и проживающие в ней граждане других стран Сообщества, находящиеся на момент выборов на территории данной страны. В Бельгии, однако, граждане других государств-членов могут голосовать только в том случае, если они постоянно проживают в Бельгии, и не могут реализовать свое право голоса в странах их происхождения. Бельгийцы, проживающие за границей, могут голосовать по почте, право голоса может передаваться также по доверенности. В Дании в выборах депутатов Европейского парламента не участвуют жители Фарерских островов. Греческие граждане, проживающие в других государствах — членах Сообщества, могут голосовать в греческих консульствах, если же они постоянно проживают в странах, не входящих в Сообщество, для участия в голосовании они должны вернуться в Грецию. В то же время испанские граждане, проживающие за границей, могут голосовать в консульствах как в странах Сообщества, так и вне их. Члены палаты лордов Великобритании не участвуют в выборах в палату общин, но они могут участвовать в выборах Европейского парламента.

  Пассивное избирательное право также не отличается единообразием. В пяти странах (Бельгия, Греция, Ирландия, Люксембург и Великобритания) право быть избранным принадлежит гражданам, достигшим 21 года. В четырех странах (Дания, ФРГ, Испания и Португалия) низший предел установлен в 18 лет. Во Франции быть избранным может человек не моложе 23 лет, а в Италии и Нидерландах — не моложе 25 лет.

  В ряде стран приняты меры против выдвижения кандидатур партиями и лицами, не имеющими для того серьезных оснований. В ФРГ список кандидатов в депутаты, собравший менее 5% голосов избирателей, не принимается во внимание при распределении мандатов. Во Франции при представлении списка кандидатов в депутаты вносится залог 100 тыс. франков, который не возвращается, если список на выборах не соберет по крайней мере 5% голосов. В Ирландии при выдвижении каждой кандидатуры вносится залог 1 тыс. ирландских фунтов. Он возвращается, если кандидат соберет не менее одной трети голосов, необходимых для избрания депутатов. В Нидерландах залог 18 тыс. гульденов вносится только тогда, когда партия не представлена во второй палате парламента. Наконец, в Великобритании при выдвижении кандидатуры вносится залог в сумме 1 тыс. фунтов, который не возвращается, если кандидат не получил одной восьмой части поданных голосов.

  Многие из указанных ограничений весьма действенны. Во время последних всеобщих выборов в Европейский парламент в июне 1989 г. во Франции из 15 общенациональных списков девять не смогли перешагнуть 5-процентный рубеж.

  Выборы в Европейский парламент вызывают меньший интерес населения по сравнению с выборами в национальные парламенты. Процент участвующих в выборах в Европарламент избирателей ниже, чем на национальных выборах. Если в 1984 г. в выборах в Европейский парламент участвовало 63% всех избирателей, то в июне 1989 г. — всего лишь 58,4%. В отдельных странах активность избирателей была еще ниже. В июне 1989 г. во Франции приняло участие в голосовании менее 49,4%, а в Нидерландах и того меньше — 47,2% избирателей.

Хотя полномочия Европейского парламента не столь уж значительны, политические деятели стран, входящих в Сообщество, далеко не безразличны к результатам выборов как показателю влияния политических партий в стране, а также одобрения или неодобрения населением политики, проводимой правительством в отношении “Общего рынка”.

ПОЛНОМОЧИЯ И ФУНКЦИИ ЕВРОПЕЙСКОГО ПАРЛАМЕНТА

  В договорах о создании Сообщества указывалось, что Европейский парламент (называвшийся тогда ассамблеей) вправе осуществлять “полномочия по обсуждению и контролю”.

  С первых же лет его существования полномочия Европейского парламента стали расширяться. Так, начиная с 60-х г. Комиссия передает парламенту значительную часть полномочий по контролю за деятельностью многих органов Сообщества. В 70-х гг. расширились полномочия, позволившие парламенту оказывать большее влияние на определение бюджета Сообщества. С середины 70-х гг. и особенно во второй половине 80-х гг. было усилено право парламента влиять на назначение ряда должностных лиц, в частности на назначение председателя Комиссии, который является как бы главой правительства Сообщества.

  Осуществление бюджетных полномочий занимает наибольшее место в работе Европейского парламента, особенно после того, как в 1970 г. были выделены так называемые “собственные средства” Сообщества. До этого бюджет Сообщества состоял из взносов государств-членов. Нужно отметить, что первоначально в договорах о создании Сообщества было установлено, что парламент мог только лишь предлагать изменения бюджета. Право же принятия бюджета принадлежало Совету после консультации с Комиссией. Начиная с 1975 г. положение договора о порядке принятия бюджета было изменено и парламент получил право отклонения бюджета в целом. Воспользовавшись этим, парламент дважды — в 1980 г. и в 1985 гг. отклонял бюджет в целом, что, естественно, создало значительные трудности в деятельности всех институтов Сообщества и государств-членов. Последние обратились с жалобами в Суд Сообщества с тем, чтобы добиться утверждения бюджета 1986 г. Суд же подчеркнул необходимость консенсуса в принятии бюджета между Советом и парламентом. Таким образом, теперь право установления бюджета принадлежит фактически не только Совету, но и парламенту. Однако проблема распределения между ними полномочий до сих пор до конца не урегулирована.

  Можно сказать, что Совету принадлежит “последнее слово” в отношении так называемых “обязательных расходов” Сообщества. К обязательным относятся те расходы, которые прямо вытекают из договоров, создавших Сообщество, а также из основанных на них актов. Практически наибольшее значение имеют расходы, связанные с сельским хозяйством, уровень развития которого, если говорить об отдельных отраслях в государствах-членах, далеко не одинаков. В сельскохозяйственной политике Сообщества наибольшее значение имеют цены на сельскохозяйственные продукты, устанавливаемые Советом и выплачиваемые в конечном счете производителям сельхозпродуктов.

  Парламенту же принадлежит последнее слово в отношении другой части расходов, а именно расходов, необязательных для Сообщества. Необязательные расходы предназначены на проведение общей социальной политики, исследований окружающей среды и т.п. Необязательные расходы составляют около четверти всего бюджета, в то время как реализация политики в области сельского хозяйства требует около 65% бюджета. Поправки, внесенные парламентом в часть проекта бюджета и рассматривающие необязательные расходы, не могут быть окончательно отвергнуты Советом. Однако нельзя сказать, что парламент действует совершенно произвольно. Максимальный уровень необязательных расходов пересматривается ежегодно с учетом таких объективных данных, как эволюция Сообщества и изменения бюджетов государств-членов.

  Начиная с 1986 г. акт об утверждении бюджета Сообщества подписывается председателем парламента. Надо добавить, что Европейский парламент, начиная с 1970 г., получил право участвовать в обсуждении и принятии всех финансовых документов и тем самым законодательствовать в этой сфере наряду с Советом.

  Применительно к нормотворческим полномочиям Европейского парламента следует различать процедуру консультаций, процедуру согласования, процедуру сотрудничества, а также соучастие в придании силы договорам о вступлении в Европейское сообщество и соглашениям об ассоциированном членстве.

  Процедура консультации. Как уже говорилось, право издания правовых норм принадлежит не парламенту, а органам, представляющим правительства государств-членов, то есть совету министров и в известной степени Комиссии Европейского сообщества. Полномочия парламента сводятся к праву высказывать свое мнение о проектах решений, принимаемых уполномоченными на то органами. Но не следует недооценивать влияния парламента. Практика показывает, что в тех случаях, когда парламент не соглашается с предложениями законодательного характера, они подвергаются изменениям в направлениях, указанных парламентом.

  Процедура консультаций с Европейским парламентом обязательна при принятии правил о свободе передвижения товаров внутри Сообщества через границы государств-членов, о совместной сельскохозяйственной политике, при издании правовых норм, имеющих целью экономическое и социальное сближение, проведение совместной политики в области исследований, при выработке норм по охране окружающей среды.

  Процедура консультации начинается с того, что законно-творческие органы — Совет и Комиссия передают в Европейский парламент проекты правовых норм. Проекты рассматриваются компетентной парламентской комиссией. Парламентская комиссия докладывает свои соображения парламенту, который принимает так называемую “законодательную резолюцию”. Парламент может согласиться с законопредложением, тогда председатель парламента передает в Совет или Комиссию текст предложения в том виде, в каком он одобрен парламентом.

  Европейский парламент может предложить поправки к тексту. Они рассматриваются внесшим законодательный текст органом, который принимает те из них, с которыми согласен. Таким образом, снимается подчас значительная часть разногласий, возникших между внесшим текст органом и парламентом. Парламент может также предложить Комиссии взять свое законопредложение обратно, что означает возражение парламента против его принятия. Если Комиссия не снимает своего предложения, то парламент обязан обсудить его в двухмесячный срок. Комиссия обязана информировать парламент о тех мерах, которые приняты в соответствии с заключением парламента.