Лоббизм: украинский и зарубежный опыт

•                  посредничество между обществом и государством

      Лоббисты  представляют интересы общества перед  органами государственной власти. Добиваясь  своих, чаще всего экономических целей, лоббисты реализуют интересы большинства населения. Например, если лоббист представляет интересы крупной промышленности, то добившись инвестиций, он обеспечит работников предприятия зарплатой. 

• замещение представительства

      Лоббисты  в некоторых случаях представляют  интересы части общества, замещая при этом официальных представителей (чиновников, депутатов законодательных органов власти) народа.

• упорядочивание плюрализма общественного мнения

      Многие  партии имеют похожие программы, которые не совпадают в определенных позициях (например, в современной России это Яблоко и СПС, Единство и Отечество), лоббисты упорядочивают резкость мнений, реализуя интересы, а не отстаивая позиции  партий. 

• информационная  функция 

      Такой канал лоббирования как СМИ выполняет функцию информирования широкой публики о каких-то событиях, фактах из жизни политиков и т.д. Возможно, это не самый легитимный способ лоббирования, ведь каждый журналист может иметь собственное мнение о события, которое может не быть объективным.

• постановка актуальных вопросов

      Лоббисты, добиваясь своих целей, ставят актуальные вопросы перед общественностью  и органами государственной власти. Например, когда в США получили широкое распространение видеокассеты именно лоббисты   подняли вопрос перед законодательной властью о проблеме незаконного копирования  кассет.

2.2 Нормативно-правовое регулирование лоббизма в Украине и за рубежом

      Лоббизм - это деятельность, которая охраняется конституциями многих стран, в том  числе и Конституцией Украины. Конституция Украины, хоть прямо и не регулирует лоббистскую деятельность, но создает условия для такой деятельности, гарантируя «каждому право на свободу мысли и слова, на свободное выражение своих взглядов и убеждений» (статья 34); «на свободу объединения в политические партии и общественные организации для осуществления и защиты своих прав и свобод и удовлетворения политических, экономических, социальных, культурных и других интересов» (статья 36); «принимать участие в управлении государственными делами» (статья 38); и «направлять индивидуальные или коллективные письменные обращения либо лично обращаться в органы государственной власти, органы местного самоуправления...» (статья 40). Из этого видно, что лоббирование, по крайней мере, не противоречит Конституции Украины.

      На  основании того, что лоббирование природно содержит в себе конфликт интересов различных социальных или профессиональных групп, законодатели многих стран контролируют этот процесс  различными постановлениями и правилами. Пока еще в Украине не существует никаких юридических механизмов, которые бы регулировали деятельность лоббистов, хотя, без сомнения, лоббирование уже присуще украинской политике.

      В данном контексте интересным представляется механизм, разработанный Законом  Украины «Об обращениях граждан» в развитие нормы Конституции Украины о праве граждан на обращение в органы власти. Некоторые положения этого закона прямо подразумевают механизм лоббирования (правда, в основном в индивидуальных отношениях гражданин-государство), но само это понятие в Законе не обозначается.

      «Граждане Украины имеют право обратиться в органы государственной власти, местного самоуправления, объединения  граждан, на предприятия, в учреждения, организации независимо от форм собственности, средства массовой информации, к должностным лицам в соответствии с их функциональными обязанностями с замечаниями, жалобами и предложениями, касающимися их уставной деятельности, заявлением или ходатайством о реализации своих социально-экономических, политических и личных прав, законных интересов и жалобой об их нарушении» (статья 1). Эта норма является производной от указанной выше статьи 40 Конституции Украины. Среди органов, учреждений и лиц, к которым возможно обращение следует отдельно выделить те, в обязанностях которых работа с обращениями граждан является одной из главных. Из этих органов и лиц для исследования особый интерес представляют депутаты.

      В соответствии со ст.ст. 10, 24 Закона Украины  от 17 ноября 1992 г. «О статусе народного  депутата Украины» депутат рассматривает полученные им предложения, заявления и жалобы избирателей, принимает меры к их законному и обоснованному решению; изучает причины, порождающие жалобы, может вносить соответствующие предложения в Верховную Раду Украины и ее органы, местные советы, в иные государственные органы и органы объединений граждан, предприятия, учреждения, организации. Депутат имеет право с привлечением, при необходимости, своих референтов-консультантов, представителей объединений граждан, контрольных органов осуществлять контроль за рассмотрением полученных предложений, заявлений и жалоб в государственных и прочих органах и принимать личное участие в их рассмотрении.

      Как видно, указанные законы оставляют  довольно широкое поле для лоббирования, что, однако, не означает такую же широкую практику в этом вопросе. По всей видимости, это связано с особенностями индивидуального политического сознания гражданина, которые определяют и низкую политическую активность в целом.

      Попытки дать правовую оценку лоббизму за рубежом  делались еще в XIX веке, когда некоторые штаты США постановили считать его на своей территории преступлением. С начала XX века стали вноситься законопроекты на федеральном уровне. В 1946 году был принят и действует до сих пор Федеральный закон о лоббизме, являясь основной юридической нормой в этом вопросе. Принятие этого закона было вызвано требованием общественности обуздать чрезмерное влияние групп давления.

      Этот  нормативный акт распространяется только на лоббистов, осуществляющих свою деятельность в Конгрессе США, и  обязывает их регистрироваться и предоставлять «характеризующую» информацию. Все денежные взносы подлежат, в зависимости от суммы, различной степени регистрации. Практическим результатом принятия Закона стало получение информации о целях лоббистов, их числе и сумме регистрируемых «белых» взносов, процент которых незначителен. В настоящее время практически во всех штатах введены в действие законы о регулировании лоббизма, аналогичные федеральному.

      Вместе  с тем практика реализации данного  закона (и некоторых других, связанных с ним) свидетельствует, насколько трудно бывает выработать и сформулировать однозначные принципы и нормы, применимые к деятельности большого числа неоднозначных и разнохарактерных организаций. Необходимо учитывать и то, что такой закон будет «работать» лишь в том случае, если существует и функционирует специальный контрольный орган, наделенный широкими полномочиями и располагающий достаточными средствами. Лоббирование иногда поощряется самой процедурой законотворчества. Так, в Великобритании приглашение реакции заинтересованных групп подразумевается изданием Парламентом «зеленого документа» (green paper), - дискуссионного документа, предшествующего выпуску законопроекта. По результатам дискуссии издается «белый документ» (white paper), содержащий реакцию не зеленый документ и служащий основой для законопроекта. Если на стадии «зеленого документа» реакция приветствуется, то после издания белого документа для эффективного лоббирования время уже упущено.

      Есть  и другие подходы к упорядочению лоббизма. Так, в Австрии, Франции, Голландии пошли по пути создания специального института - «социально-экономического совета», который, имея весьма четкий юридический статус, выполняет роль своеобразного «лоббистского парламента». Он может выступать в качестве консультативно-совещательного органа, а может обладать и правом решающего голоса в законотворческом процессе. Но и тут до эффективного урегулирования еще далеко, ибо остаются без ответа, в частности, следующие вопросы: какие лоббистские группы могут и должны быть представлены в данном органе и иметь в нем право голоса? Каким образом учитывать изменение численности существующих в стране лоббистских групп?

      В Германии нет ни федерального закона о лоббизме, ни специального института, осуществляющего основные направления лоббистской деятельности, главные потоки лоббистской информации. Там используются иные способы и средства. Упор делается не на юридическое нормирование (как в США), хотя, конечно, и здесь правовое регулирование обозначенных проблем имеет место, и не на создание специальной структуры (как в Австрии, Франции и т.п.), хотя и без структурирования тоже не обходится, а на широкую сеть союзов, групп, объединений, представляющих перед лицом государства те или иные интересы, на развитие социальной ответственности организаций гражданского общества  В этом и заключается специфика «германского пути» упорядочения лоббизма. Подобный подход позволяет государственным органам привлекать к работе над законопроектами многочисленных вневедомственных экспертов и консультантов, создавать на временной или постоянной основе различные совещательные структуры, не обладающие четким правовым статусом, и т.п.

      В связи с тем, что лоббизм имеет  такой широкий «веер» возможных  последствий, он, безусловно, нуждается  в упорядочении, юридическом оформлении. Общество и государство должны совместно участвовать в налаживании механизмов трансформации негативных моментов лоббирования в позитивные, в использовании эффективных инструментов минимизации вредных результатов от лоббизма и в наращивании позитивных.

      Вероятно, лучше создавать легальные формы  для лоббирования с тем, чтобы  их можно было хоть как-то контролировать. Вместе с тем надо отдавать себе отчет в том, что абсолютного  контроля над данным явлением установить невозможно. Он многолик, многогранен, воплощается зачастую в уникальных формах. В различных странах ввиду своеобразия демократического строительства, институтов и норм, существующих там, пытаются найти свои пути к разрешению проблемы упорядочения лоббистской деятельности.

      В Украине же, я думаю, все же необходимо принятие определенных правил лоббирования и разработка соответствующего механизма. Это даст возможность вывести определенную часть коррупционных деяний из тени, взять ее под контроль (по крайней мере, в законодательной сфере), придать открытый характер самой лоббистской деятельности, преодолеть негативное отношение к ней многих политиков и общества в целом. Лоббизм природно нуждается в урегулировании его нормами права. Мировой опыт лоббирования предлагает основные принципы этого урегулирования. Данное явление присуще и украинской политической системе. Его специфика заключается в том, что объективно создаются нормальные условия для развития и функционирования, но общественное сознание настроено к лоббизму отрицательно как к проявлению коррупции, а сейчас создаются условия для формирования правовой базы лоббизма.

      Основным  выводом является то, что лоббизм - это более позитивное, нежели негативное явление благодаря тому, что лоббистская  деятельность:: 1) усиливает легитимность парламента; 2) является источником информации не только для граждан, но и для самих депутатов; 3) благоприятствует обмену знаниями взаимопониманию между депутатами и общественностью; 4) содействует становлению парламента как демократического открытого органа; 5) влияет на популярность депутатов; 6) выполняет представительскую функцию; 7) повышает эффективность принятия решений. 
 

      ЗАКЛЮЧЕНИЕ

     Таким образом, подводя итог, можно сказать, что лоббизм, безусловно, представляет собой важный механизм принятия взвешенных государственных решений на основе согласования различных позиций и интересов. Наступило время и у нас вывести "теневой" отечественный лоббизм "на свет", превратить его в полноценный политический институт, каковым он, к примеру, является в США и Западной Европе, где в органах власти представлены не только мощные корпоративные структуры, но и интересы различных сегментов общества, включая еще не родившихся детей, которых с момента зачатия оберегают от грубого обращения.

      Для упрощения процедуры представления интересов граждане объединяются в союзы, объединения, ассоциации и др. Эти организации занимаются представительством интересов общества.  Процесс представления  интересов  общества называется  лоббированием. Основой лоббизма в любом случае является та или иная социальная группа, т.н. группа интересов. Группами интересов называют добровольные объединения людей, коллективов и организаций с формальной основной структурой, в которой личные требования соединены с материальной и духовной общественной пользой и которые выражают себя внутри своей организации или высказываются относительно других групп и политических институтов.

     Достоинства лоббизма:

     1) влияя на управленческие решения,  он заставляет “держаться в  форме” органы государственной  власти и управления, в определенном смысле конкурирует, соревнуется с ними, придает им большую динамику и гибкость;

     2) выступает инструментом самоорганизации  гражданского общества, с помощью  которого мобилизуется общественная  поддержка или оппозиция какому-либо  законопроекту, оказывается влияние на политику (лоббизм в этой ситуации — своего рода соперник бюрократии; в условиях становления рыночных отношений, когда государство часто устраняется от защиты интересов различных социальных групп и слоев, этот вакуум должен быть заполнен соответствующими структурами гражданского общества);