Изменение политического строя России

В октябре 1917 года Временное правительство в результате вооруженного восстания было низложено и в очередной раз в России встал вопрос о создании новой системы высших органов государственной власти. Решение этого вопроса взял на себя II Всероссийский съезд Советов, собравшийся в Петрограде 25-26 октября 1917 года. Первым актом, принятым съездом, был Декрет "Об учреждении Совета народных комиссаров", как высшего органа исполнительной власти до созыва Учредительного собрания.

В ходе выборов  большевики получили лишь 40% мест в  Учредительном собрании. Даже в союзе  с представителями единственной поддерживающей их партии - левых эсеров, они не могли образовать правящего  большинства. Предложение, внесенное  на утверждение Учредительного собрания большевиками, объявить Россию республикой  Советов, вся власть в которой  в центре и на местах принадлежит  Советам, не получило поддержки. После  продолжительных дебатов было принято  предложение социалистов-революционеров провозгласить государство Российской демократической федеративной республикой.

Решение, принятое Учредительным собранием, не устраивало большевиков, и Декретом ВЦИК от 6 (19) января 1918 года оно было распущено.

В связи с  тем, что надежды большевиков  на легитимацию политического режима с помощью Учредительного собрания не оправдались, встал вопрос о придании ему законности иным способом, что  было сделано путем принятия 10 июля 1918 года V Всероссийским съездом  Советов первой российском Конституции.

Высшей властью  в РСФСР объявлялся Всероссийский  съезд Советов. Он формировался путем  многоступенчатых выборов из числа  представителей местных съездов  Советов. Норма представительства  не была равной: представители городских  Советов избирались по норме 1 депутат  на 25 тыс. избирателей, а представители  губернских Советов - по норме 1 депутат  на 125 тыс. избирателей.

Всероссийский съезд Советов был органом, действовавшим  на непостоянной основе, и поэтому  в период между его заседаниями  высшей властью в стране объявлялся Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет Советов (ВЦИК).

Объем компетенции  съезда Советов выходил далеко за рамки законодательного органа включил  полномочия исполнительного органа государственной власти. Более того, ряд вопросов не мог быть решен  коллегиальным органом такого масштаба. Подавляющее большинство вопросов компетенции съезда одновременно входили  в компетенцию ВЦИК. К исключительной компетенции съезда Советов Конституция  относила лишь два вопроса: установление, дополнение и изменение основных начал Конституции и ратификация  мирных договоров.

Таким образом, Всероссийский съезд Советов, являясь  высшим законодательным органом  власти, выполнял свои функции номинально. Реально же вся полнота законодательной  власти и значительная часть власти исполнительной принадлежала ВЦИКу. Этот вывод подтверждает практика законодательной деятельности этого периода.

После образования  в декабре 1922 года Союза Советских  Социалистических Республик встал  вопрос о создании новой структуры  органов государственной власти.

С образованием СССР правовой статус России изменился, возникла необходимость ее конституционного закрепления. Новая Конституция  РСФСР, принятая в 1925 году, воспроизводила конструкцию законодательных органов и порядок их формирования, закрепленные прежним Основным законом. Однако произошли некоторые изменения в объеме компетенции законодательных органов. К исключительным полномочиям съезда, помимо ратификации мирных договоров и установления и изменения конституционных начал, теперь относилось право окончательного утверждения частичных изменений Конституции РСФСР, принятых сессиями ВЦИК, а также окончательного утверждения конституций автономных республик.

Изменения в  социально-экономическом развитии СССР и субъективная позиция его  политического руководства обусловили принятие в 1936 году новой Конституции  СССР. По аналогии новые конституции  принимали и входящие в него союзные  республики. В Российской Федерации  Конституция была принята 21 января 1937 года Чрезвычайным ХVII Всероссийским съездом Советов.

Новая Конституция  внесла значительные изменения в  структуру и порядок формирования законодательных органов РСФСР. К числу достоинств следует отнести: замену двухступенчатой системы единственным высшим законодательным органом - Верховным Советом; закрепление на конституционном уровне института депутатской неприкосновенности; закрепление института всеобщих, равных, прямых выборов Верховного и других Советов при тайном голосовании.

Роль ВЦИК в  новой структуре государственной  власти выполнял Президиум Верховного Совета. Он издавал указы, содержащие важнейшие нормативные предписания, а также за ним закреплялось право  толкования законов РСФСР. При подобной практике фактическим законодательным  органом государственной власти в стране оказывался не Верховный  Совет, а избираемый из его состава  Президиум. В дополнение к этому  необходимо отметить и практику выборов  депутатов Верховного Совета, исключавшую  возможность выдвижения нескольких кандидатов на один мандат.

В Конституции  РСФСР 1978 года появилась норма, устанавливающая, что проекты законов, внесенные  на рассмотрение Верховного Совета РСФСР, обсуждаются на его заседаниях, а  также появился перечень субъектов  законодательной инициативы в Верховном  Совете, а также то, что законы РСФСР принимаются не только Верховным  Советом, но и народным голосованием (референдумом).

В России с октября 1917 по 1989 гг. сложилась не имеющая  аналогов в развитых странах система  органов государственной власти. Съезды Советов (позже - Верховные Советы) РСФСР являлись законодательными органами лишь формально, осуществляли лишь отдельные  законодательные функции. На практике эту роль выполняла партийно-государственная  бюрократия в лице ЦК КПСС и Совета Министров (до марта 1946 года - Совет  Народных Комиссаров).

Значительные  изменения в политической жизни  СССР и РСФСР начались с 1990 года, что нашло свое отражение в  организации государственной власти реализации принципа разделения властей  в деятельности федеральных органов. с последующими дополнениями и изменениями. Процесс внесения изменений и дополнений в Конституцию РФ 1978 года осуществлялся непоследовательно, без какого-либо заранее разработанного плана государственно-правовой реформы,

В 1989 году состоялись выборы народных депутатов СССР и  в 1990 году - народных депутатов РСФСР  на альтернативной основе. Принцип "полновластия Советов", несовместимый с принципом  разделения властей, оказывал доминирующее влияние на структуру, сущность и характер деятельности законодательных органов СССР и РСФСР. Поэтому одномоментно преодолеть этот подход и за сравнительно короткий срок создать теорию и практику российского парламентаризма невозможно. В силу отмеченных причин рассматриваемая Конституция РФ в редакции 1992 года носит переходный характер и соединяет в структуре и организации деятельности государственной власти как элементы прежней концепции "полновластия Советов", так и элементы парламентаризма.

Система органов  государственной власти, по Конституции  РФ, основана на принципе разделения властей, а также разграничения предметов  ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Однако в нарушение  этого основополагающего принципа высшим органом государственной  власти объявлялся Съезд народных депутатов  Российской Федерации. Тем самым  съезд был поставлен над системой государственных органов, основанной на принципе разделения властей и  разграничения предметов ведения  и полномочий. Более того, съезд  наделялся правом принимать к  рассмотрению любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации, нарушив тем самым принцип  разделения властей не только по горизонтали, но и по вертикали (между федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением).

Для осуществления  значительного объема законодательных  полномочий помимо съезда предусматривался еще один орган: Верховный Совет, который именовался как орган  съезда народных депутатов, постоянно  действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной  власти. Формула статьи, закрепляющей правовой статус Верховного Совета, предполагала, что он не должен быть чисто законодательным  органом государственной власти, поскольку соединял в себе полномочия двух, а то и трех ветвей власти.

В соответствии с Конституцией Верховный Совет  формировался не избирателями, а съездом  народных депутатов из его состава. Хотя элементы репрезентативности в  подборе членов Верховного Совета всё  же присутствовали и даже использовался нетрадиционный для нашей страны принцип их ротации, в данном случае можно говорить о попытке партийно-государственной бюрократии воспроизвести традиционную для нашей страны двуединую систему законодательных органов: съезд Советов - ВЦИК, Верховный Совет - Президиум, съезд народных депутатов - Верховный Совет.

Верховный Совет  имел двухпалатную структуру, причем палаты различались по специфике деятельности, были равноправны и обладали равными  полномочиями в законодательном  процессе, рассматривали одни и те же законопроекты. Заседания палат  проходили преимущественно раздельно.

Принятием закона съездом или Верховным Советом  законодательный процесс не завершался. За этим следовала процедура подписания закона президентом. Хотя формальных различий в юридической силе законы, принятые съездом или Верховным Советом, не имели, процедура их подписания была различной. В частности, законы, принятые съездом, подлежали лишь обнародованию  президентом. Его подпись под  ними носила формальный характер, поскольку  он не обладал по отношению к ним  правом вето. На законы, принятые Верховным  Советом, президент в установленный 14-дневный срок мог наложить отлагательное  вето, которое преодолевалось обычным  большинством голосов депутатов  каждой из палат. На практике депутаты в большинстве случаев соглашались  с замечаниями президента и вносили  в текст законов необходимые  изменения.

По Конституции  РФ в редакции 1992 года съезд народных депутатов провозглашен высшим органом  государственной власти, обладающим не только законодательными, но и рядом  учредительных функций по отношению  к органам исполнительной и судебной власти. Если исходить из того, что съезд - это парламент, то таким образом  в России была учреждена парламентская  республика.

На основании  решения референдума 1990 года в стране был учрежден пост президента. В  соответствии с Конституцией он избирался  гражданами на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права. Первые выборы президента состоялись 12 июня 1991 года, на которых Президентом РФ был избран Б.Н.Ельцин.

Получалось, что  в стране действуют два представительных (в широком смысле этого слова) органа власти, права которым в  равной мере делегированы избирателями. Это соответствует конструкции  президентской республики. Однако ни президентская, ни парламентская формы  правления не предусматривают наличия  двух законодательных органов государственной  власти. Такую конструкцию породила только республика советского типа.

Таким образом, характер формы правления и организации  государственной власти можно определить как президентско-парламентскую республику советского типа.

Смешанные формы  правления, как показывает практика, не бывают устойчивыми, и кризис этой формы правления в России исторически  был вполне закономерен, о чем  свидетельствуют события октября 1993 года, которые были инициированы президентским указом "О поэтапной  конституционной реформе в Российской Федерации". В результате была прервана деятельность съезда народных депутатов  и Верховного Совета Российской Федерации  и в корне изменена система  органов власти страны.

Идея о том, что социалистическая демократия - это управление всего народа, была реализована в нашей стране через  механизм Советов. Но те формы и институты, через которые народ оказался поголовно вовлеченным в процесс  управления, привели не к отмиранию  государства (по марксистскому учению), а к его усилению и отчуждению от народа.

Великое завоевание революции - советская форма организации  власти - столкнулась с серьезными трудностями при выполнении возложенных  на него задач по выработке законов  и контролю за деятельностью исполнительных органов. Первоначальная, рожденная творчеством масс идея представительства рабочих, крестьян и солдат в Советах имела очень большое значение, давая возможность представителям народа из "низов" высказывать свои суждения по тем или иным жизненно важным вопросам. Представители всех слоев общества олицетворяли общую волю народа, через выражение которой новая власть узаконивала свои первые, кардинальные для нового строя решения. На начальном этапе становления политической системы Советы выглядели в определенном смысле как органы прямой демократии, где представители всех классов через наказы избирателей выявляли волю народа. Однако как в теории, так и на практике не отказались от представительной формы организации высших органов власти. Представительство это было необходимо для обеспечения "технического" формирования общей волн, а вовсе не для установления представительной демократии, при которой представители различных интересов гражданского общества избираются в органы власти и профессионально занимаются своим делом. На практике из-за того, что принцип прямой демократии был реализован в сочетании с принципом формально-представительной демократии, законодательная власть так и осталась в зачаточном и аморфном состоянии.