Характеристика федеративного устройства России

   Предметы  ведения и полномочия органов  Федерации, закрепленные в 14 пунктах  ст. 72, можно условно разделить на несколько групп.

   I) Вопросы государственного строительства и защиты прав и свобод:

   обеспечение соответствия конституций и законов  республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам;

   защита  прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон;

   защита  исконной среды обитания и традиционного  образа жизни малочисленных этнических общностей;

   установление  общих принципов организации  системы органов государственной власти и местного самоуправления.

   2) Вопросы регулирования экономики и социального развития:

   -разграничение  государственной собственности,  вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

   -природопользование, охрана окружающей среды и  обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры;

   -общие  вопросы воспитания, образования,  науки, культуры, физической культуры и спорта;

   -координация  вопросов здравоохранения, защита  семьи, материнства, отцовства  и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение;

   -осуществление  мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

   -установление  общих принципов налогообложения  и сборов в Российской Федерации.

   3) Вопросы деятельности правоохранительных органов и правовой системы:

   -кадры  судебных и правоохранительных  органов, адвокатура, нотариат;

   -административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

   4) Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

   Из  этого перечня вопросов следует, что определенная часть отраслей права (административное, трудовое и  др.) регулируется Федерацией и ее субъектами совместно, в то время как другие (гражданское, уголовное и др.) —  только Федерацией. Федерация совместно с ее субъектами регулирует такую огромную сферу общественной жизни, как социальная сфера. В отношении создания системы органов государственной  власти и местного самоуправления Федерация претендует только на совместное установление общих принципов.

2.3 Малочисленные народы  Российской Федерации

   Большое количество коренных малочисленных  народов, населяющих территорию России не позволяет предоставить каждому  из них статус субъекта Федерации. Это  привело бы к еще большей дробности  Федерации, и без этого весьма значительной. Однако эти народы нуждаются в признании своих особых прав, которые гарантируются им Конституцией РФ⁴ в соответствии с общепризнанными принципами международного права и международными договорами Российской Федерации. Статус коренных малочисленных народов закреплен в ряде федеральных законов. Так, Лесной кодекс устанавливает режим землепользования и ведения лесного хозяйства в местах проживания этих народов. Закон о недрах предусматривает отчисления на нужды их социально-экономического развития при пользовании недрами в районах их проживания. Определенные льготы введены законами о налогообложении, о приватизации государственных и муниципальных предприятий и др. Основы законодательства о культуре гарантируют поддержку в отношении сохранения культурно-национальной стабильности малочисленных народов. В защиту прав и интересов народов Севера принят ряд актов Президента, Правительства России, законов субъектов Федерации. Особенно подробно эти вопросы регламентированы в Конституции Республики Саха (Якутия). Федеральным законом от 18 июня 1998 г. ратифицирована Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств 1995 г. В то же время весьма важная Конвенция МОТ о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, 1989 г. Россией пока не ратифицирована. 

3. Проблемы российского  федерализма

3.1 Проблемы, связанные  с разграничением  компетенций 

   К моменту разработки и принятия Конституции  Российской Федерации 1993 года новая  структура подлинно федеративных отношений еще не сложилась. После демонтажа тоталитарного режима прошло слишком мало времени. Социально-экономические интересы регионов и политические силы, стоящие там у власти, были очень неоднородны. Разным регионам требовалась разная система взаимоотношений с центром. К какому-либо общеприемлемому варианту федерализма региональные элиты так и не пришли. В свою очередь и центр не решился навязать им свое видение государственного устройства. Стремление опереться на регионы в борьбе с союзной властью, а затем и с Верховным Советом, а также общее усиление центробежных тенденций существенно увеличили самостоятельность и влияние региональных лидеров. С их позициями уже было нельзя не считаться. Все это и предопределило особенности конституционной модели российского федерализма: ее крайнюю размытость, вариативность.

   По  сути, Конституция закрепляет только общие принципы федеративного устройства, оставляя «на потом» и их конкретизацию, и выработку механизмов их реализации. Причем при переводе конституционных  положений в конкретные регулятивные предписания конституционная схема может трансформироваться в принципиально разные модели. Большинство конституционных принципов российского федерализма находятся друг с другом в отношениях если и не противоречия, то конкуренции.

   Между этими принципами нет непреодолимых  противоречий, просто они нуждаются  в совокупном истолковании. В процессе такого толкования необходимо решить две во многом взаимосвязанные проблемы. Усиливать или нивелировать предполагается в дальнейшем асимметричность Российской Федерации? Расширение полномочий федеральной власти или ее децентрализация должны стать ведущими тенденцией развития?

   Большинство конституционных положений, закрепляющих различия в конституционно-правовом статусе субъектов Российской Федерации являются своеобразным компромиссом между автономными советскими социалистическими республика ми, стремившимися в новой правовой системе сохранить и усилить свое «привилегированное» положение, и иными регионами, претендовавшими на равный с ними статус.

   Еще в период, предшествовавший подписанию Федеративного договора, большинство  автономных областей трансформировались в республики. Различия в статусах республик, краев, областей, городов  федерального значения, автономной области  и автономных округов проявляется в Конституции сугубо номинально: республики названы государствами и имеют свою конституцию и законодательство, а края, области, города и округа государствами не признаются и имеют свой устав и законодательство⁵. Более или менее реальным преимуществом республик является их право устанавливать свои государственные языки⁶. Это провоцирует республики на введение языковых цензов для занятия государственных должностей, то есть на определенное ущемление прав представителей нетитульной нации. Такая практика уже складывается. Требование владения государственным языком республики установлено для кандидатов на пост президента в Башкортостане, Бурятии, Якутии и других республиках. Конституционность подобных ограничений спорна. Свою позицию не выработал и Конституционный Суд, сославшись на отсутствие достаточной нормативной базы (закона Республики Башкортостан о статусе государственного языка).

   Основу  для подлинной асимметричности  Российской Федерации создает заложенная в Конституции возможность различных  вариантов распределения компетенции между Федерацией и ее субъектами.

   Согласно  части 3 статьи 11 Конституции, разграничение  предметов ведения и полномочий между органами государственной  власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов  Российской Федерации осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Из этой формулировки (с учетом положений статьи 15) можно сделать вывод о приоритете конституционного регулирования федеративных отношений. Тогда договорное разграничение предметов ведения и полномочий может осуществляться лишь в соответствии с нормами статей 71-73 Конституции, то есть сводится к распределению полномочий между Федерацией и ее субъектами внутри предметов совместного ведения⁷ и к передаче Федерации отдельных полномочий из сферы исключительной компетенции субъекта⁸. Однако часть 3 статьи 11 подобного ограничения не содержит, а ее нормы, в силу части 2 статьи 16, имеют большую юридическую силу по сравнению с положениями статей 71-73, 76 (часть 1).

   Вместе  с тем разный объем взаимных прав и обязанностей Российской Федерации  и ее субъектов, устанавливаемый  в договорах, часто представляется как практика, противоречащая принципу равноправия субъектов Российской Федерации (части 1, 4 статьи 5). Статьи 5 и 11 входят в главу 1 Конституции «Основы конституционного строя» и, следовательно, обладают одинаковой, большей по сравнению с другими конституционными нормами, юридической силой (статья 16), поэтому чисто правовое разрешение коллизии кажется невозможным. Но принцип равноправия субъектов Федерации допустимо рассматривать (по аналогии с общей правосубъектностью) и как гарантированное Конституцией формально-равное право каждого субъекта на урегулирование своих отношений с федеральными органами власти (разграничение предметов ведения и полномочий) посредством договора. При этом конкретный объем взаимных прав и обязанностей центра и регионов (по аналогии с индивидуальным правовым статусом) может быть разным.

   Дополнительные  проблемы порождает абзац 4 пункта 1 Раздела второго Конституции, согласно которому, в случае несоответствия положениям Конституции положений Федеративного договора, а также других договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, действуют положения Конституции РФ. Раздел второй Конституции назван «Заключительные и переходные положения» и его нормы представляют собой изъятия из положений Раздела первого, в том числе и главы 1. Однако формально из части 2 статьи 16 следует, что положения Раздела второго не могут противоречить главе 1. Это имеет под собой и содержательное основание: очевидно, что переход к новому конституционному строю не может осуществляться с нарушением его основополагающих принципов.

   Вместе  с тем Раздел второй Конституции  по своей сути (и названию) рассчитан  на переходный период и введен в  Конституцию для того, чтобы обеспечить согласование с ее нормами положений «старых» (действовавших на момент вступления Конституции в силу) правовых актов. Отсюда логично предположить, что абзац 4 пункта 1 Раздела второго касается только договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенных до вступления в силу Конституции РФ 1993 года. Но если допустить, что положения абзаца 4 пункта 1 распространяются и на договоры, заключенные после вступления Конституции в силу, необходимость соответствия договоров о разграничении предметов ведения и полномочий Конституции может толковаться как требование их соответствия не конституционному варианту разграничения компетенции, а основам конституционного строя России (принципам демократического федеративного правового государства, закрепленным в главе 1).

   Предусмотрев возможность договорного разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, Конституция умалчивает о форме и процедуре заключения соответствующих договоров. Некоторые процессуальные правила можно вывести лишь из части 1 статьи 76, согласно которой по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Из этого, в частности, следует, что договорное перераспределение исключительной компетенции Российской Федерации возможно только на основании федерального закона, посредством которого выражается воля Федерации на заключение договора и передачу тех или иных своих полномочий в ведение определенного субъекта Федерации или совместное с ним ведение.

   Вообще  развитие договорных начал в регулировании  отношений центра и регионов могло  бы привести к относительной конфедератизации России. Показательно, что в первых договорах о разграничении предметов  ведения и полномочий , заключенных в 1994-1995 годах (в частности, с Башкортостаном, Кабардино-Балкарией, Татарстаном, Северной Осетией, Якутией), осуществлялось перераспределение и предметов ведения Российской Федерации, и предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. Однако затем возобладало представление о верховенстве конституционных норм и недопустимости отхода в двухсторонних договорах от предусмотренного ими варианта разграничения полномочий.

   В Положении о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 12 марта 1996 года №370, предусматривалось, что принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливаются федеральными законами, а договором разграничиваются полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти конкретного субъекта Российской Федерации. При этом договор не может устанавливать либо изменять конституционный статус субъекта Российской Федерации и в договоре не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, установленное статьями 71 и 72 Конституции РФ. Одновременно указывалось, что в договоре могли определяться предметы совместного ведения, обусловленные географическими, экономическими, социальными, национальны ми и иными особенностями конкретного субъекта Российской Федерации. Очевидно, здесь имелось в виду пополнение перечня предметов совместного ведения за счет сферы исключительной компетенции субъекта Федерации. Основную содержательную часть договоров должны были составлять соглашения о разграничении полномочий по конкретным предметам совместного ведения, установленным в статье 72 Конституции и перечисленным в договоре. Причем соглашения могли заключаться, только если соответствующие полномочия не определены федеральным законом. Безусловно не подлежали передаче полномочия федеральных органов исполнительной власти по обеспечению гарантий сохранения основ конституционного строя Российской Федерации, равноправия субъектов Российской Федерации, равенства прав и свобод человека и гражданина на всей территории Российской Федерации, а также иные полномочия, если их передача вела к нарушению территориальной целостности Российской Федерации, верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации.