Государство как политический институт

2. Механизм и функции государства

Под механизмом государства понимается система его органов, посредством которых осуществляется публичная политическая власть и реализуются функции государства.[5]

Понятие механизма государства не охватывает структурно обособленные институты гражданского общества (например, обществен­ные объединения, политические движения), а включает только госу­дарственные органы, которые являются звеньями (единицами) государства. Каждый государственный орган представляет собой учреждение, наделенное государственно-властными полномочия­ми (компетенцией). Государственный орган есть относительно са­мостоятельное, структурно обособленное звено общего механизма государства. В большинстве современных государств существуют органы с весьма сложной, разветвленной внутренней структурой (например, департаменты, управления, отделы). Любой государ­ственный орган создается государством в целях осуществления стро­го определенного вида деятельности, наделяется соответствующей компетенцией и опирается в процессе реализации своих полномо­чий на организационные, материальные и технические возможнос­ти государства. Следовательно, государственный орган является са­мостоятельным звеном государственного аппарата, наделенным властными полномочиями в определенных областях государствен­ной деятельности и имеющим собственную структуру.

Таким образом, государственные органы характеризуются рядом признаков, отличающих их от негосударственных органов и учреж­дений. К ним относятся формирование органон государством; на­деление государственно-властными полномочиями; осуществление властных полномочий от имени государства; выполнение опреде­ленных, установленных в законодательном порядке форм и видов деятельности; наличие внутренней структуры; специальное поло­жение в иерархии государственного аппарата.

Среди указанных наиболее важным признаком государственного органа является наделение ею государственно-властными полно­мочиями. Появляется возможность для него действовать, обязывать к безусловному исполнению своих велений. Сфера властвования го­сударственного органа закрепляется в его компетенции, т.е. юриди­ческом объеме прав и обязанностей. В условиях режима законности государственный орган вправе осуществлять свои властные полно­мочия только в пределах компетенции. Практическое выражение государственно-властные полномочия находят в издании государ­ственными органами юридически обязательных нормативных и индивидуальных актов, в контроле за соблюдением положений (пра­вил), содержащихся в данных актах, в обеспечении и защите этих положений, применении в необходимых случаях мер государствен­ного принуждения.

Исходя из функционального характера государственной власти принято разграничивать законодательную, исполнительную и су­дебную власти. Эта дифференциация возникла в ходе естественно­го исторического развития некогда единой государственной влас­ти. Однако указанное разделение властей не означает их абсолютную автономность, обособленность. Речь идет о распределении компе­тенции, при котором не должна утрачиваться способность государ­ственной власти обеспечивать решение общих задач.

Законодательная власть выступает в большинстве современных государств как власть представительная. Исключение составляет абсолютная монархия, где не проведено разделение властей и ко­роль (султан) всецело осуществляет функции государственной вла­сти по собственному праву. Представительный характер законода­тельной власти – следствие непосредственного формирования данной власти народом.

Однако практически невозможно, чтобы весь народ (нация) «как один человек» принимал участие в формировании и осуществле­нии народной воли. Для этого государственная практика выра­ботала особый политический институт – избирательный корпус, объединяющий всех лиц, обладающих избирательным правом. В него входят индивиды, отвечающие условиям избирательных цензов (например, возрастному, оседлости, имущественному). Избирательный корпус не орган государства. Он лишь непосред­ственный выразитель воли народа, носитель первоначального, народного суверенитета. На основе выборов избирательный корпус передает власть своим представителям (депутатам) и уполномо­чивает представительные органы осуществлять государственную власть. Отсюда речь идет о первичности представительных органов в механизме государства, их приоритете. Поскольку основным на­правлением деятельности представительных органов является при­нятие законов, то их именуют законодательной властью или законодательными органами, а также определяют через родовое поня­тие «парламент».

Выборный характер законодательной власти, принципы и про­цедуры принятия решений делают ее в наибольшей мере соответ­ствующей обществу. Отражению общественных интересов способ­ствует двухпалатная структура высших представительных органов, реализуемая во многих государствах. Одна из палат представляет интересы избирателей в целом, другая – интересы социальных групп (например, профессиональные, территориальные). Иногда одна из палат не является выборной (например, палата лордов в парламен­те Великобритании). Чаще всего избираются обе палаты по разным принципам голосования. Как правило, неодинаковы и сроки их полномочий.

Общее руководство парламентом осуществляется единолично председателем, реже коллегиальными органами (президиумами, советами). Председатель представляет законодательный орган во взаимоотношениях с другими органами власти, координирует ра­боту палат и аппарата парламента, руководит прениями, голосова­нием и исполняет иные обязанности. Каждая из палат избирает из своего состава председателя, наделенного полномочиями, аналогич­ными полномочиям председателя парламента.

Палаты парламента на весь срок своих полномочий образуют комитеты и комиссии (постоянные и временные). Основное назна­чение комиссий состоит в предварительном рассмотрении законо­проектов. Комиссии обладают, как правило, правом контроля за деятельностью правительства и проводят парламентские расследо­вания различных событий государственной жизни.

В компетенцию законодательной деятельности входят прежде всего принятие законов, утверждение бюджета, контроль над пра­вительством в виде запросов, обсуждение его деятельности. Во мно­гих странах парламент может выразить доверие или недоверие пра­вительству, отдельным его министрам.

Свои полномочия парламент осуществляет на сессиях в форме пленарных заседаний и работы комитетов и комиссий. Порядок ра­боты парламента определяется его регламентом (регламентом па­лат). В нем закрепляются основные стадии законодательного про­цесса: внесение законопроектов; обсуждение законопроектов на пленарных заседаниях и в комитетах; принятие и утверждение.

В федеративных государствах кроме высшей федеральной законодательной власти в субъектах федерации формируются также представительные органы государственной власти. Как правило, эти уровни законодательной мает не находятся в иерархической соподчиненности. Соотношение их деятельности определяется ком­петенцией каждого из уровней данного вида власти и юридической силой принимаемых ими нормативных актов. Если федеральная за­конодательная власть распространяет свою деятельность на всю тер­риторию страны, то законодательная власть субъекта федерации очерчена соответствующей территорией субъекта.

Исполнительная власть носит подзаконный, производный харак­тер. Действия и акты органов исполнительной власти должны ос­новываться на законе, не противоречить ему и быть направлены на исполнение закона.

Органы исполнительной власти тоже обладают государственной властью, но их власть строго ограничена пределам и, установленны­ми представительными органами. Последние контролируют испол­нительно-распорядительную деятельность. Более того, одни орга­ны исполнительной власти могут подвергаться надзору и контролю со стороны других органов исполнительной власти, что предполагает существование их иерархической системы и распределения ком­петенции.

Главное назначение рассматриваемых органов государственной власти – управление. Оно включает исполнительную деятельность (осуществление решений, при пятых представительными органами) и распорядительную деятельность (осуществление управления путем издания подзаконных актов и выполнения организаторских дей­ствий).

Исполнительная власть представляет собой весьма разветвлен­ную систему государственных органов. Строение ее во многом оп­ределяется формой правления и территориальным устройством го­сударства. Органы исполнительной власти подразделяются на центральные и местные. Центральные органы представлены главой государства (монархом, президентом) и правительством. Местные органы исполнительной власти состоят из глав администраций (гу­бернаторов, префектов, воевод и ч, п.) и сам их администраций.

В федеративных государствах существует многоуровневая сис­тема: федеральная исполнительная власть; исполнительная власть субъектов федерации; местная исполнительная власть. В зависимо­сти от характера и объема полномочий органы исполнительной вла­сти разделяются на органы общей компетенции (глава государства, правительство, губернатор и т.п.) и специальной компетенции (министерства, ведомства и т.п.). Последние, в свою очередь, подразде­ляются на отраслевые (например, министерство связи) и функцио­нальные (например, комитет по чрезвычайным ситуациям).

Исходя из структуры и компетенции центральных органов вы­деляют монократическую, дуалистическую и плюралистическую модели исполнительной власти.

Монократическая модель характеризуется сосредоточением исполнительной власти у главы государства (монарха, президента). Он выступает, как правило, единоличным носителем исполнительной власти и главой правительства (кабинета министров), самостоятель­но назначает и смешает членов кабинета, определяет его структуру и политику. Отсутствует прямое воздействие парламента на испол­нительную власть. Данная модель реализуется в абсолютных монар­хиях (Кувейт), президентских республиках (США).

Дуалистическая модель исполнительной власти представлена гла­вой государства и правительством (советом министров, кабинетом министров), возглавляемым премьер-министром (председателем совета или кабинета министров). Тем самым управление страной разграничено компетенцией каждой из структур исполнительной власти. Эта модель имеет два варианта: 1) когда правительство фор­мируется всецело парламентом и независимо от главы государства, 2) когда правительство формируется главой государства при учас­тии парламента. Дуалистическая модель получила развитие в парламентарных монархиях (Великобритания), смешанных (Россий­ская Федерация) и парламентарных (Италия) республиках.

Практика государственного управления выработала третью мо­дель исполнительной власти – плюралистическую, при которой пол­номочия главы государства и правительства осуществляются кол­легиальным органом (советом). В его состав входят несколько членов, избираемых парламентом. Они ежегодно избирают из своей среды председателя. Последний осуществляет сугубо пред­ставительские функции и не имеет особых прерогатив. Все ре­шения принимаются большинством голосов. Совет всецело по­дотчетен парламенту. Плюралистическая модель – явление достаточно редкое и развивается в парламентарных республиках (Швейцария).

Исполнительная власть играет весьма значительную роль в ме­ханизме государственной власти. Она решает задачи государства в различных сферах (оборона страны, поддержание правопорядка, регулирование экономики и т.д.). Органы исполнительной власти издают подзаконные акты в виде указов, постановлении, распоря­жений.

В механизме государства судебной власти принадлежит особая роль. Если законодательная власть фиксирует или формулирует пра­во в качестве закона, исполнительная власть реализует положения закона, то судебная власть, защищая права и законные интересы, контролирует конкретные акты и действия как законодателя, так и исполнителя.

Организация и деятельность судебной власти, как правило, во многих государствах устанавливаются конституцией и законами. Особое внимание построению судебной власти уделяется в консти­туционном законодательстве (конституционные законы) тех стран, которые восприняли идею разделения властей. Прежде всего в тек­сты конституций включается ряд важнейших принципов организа­ции и деятельности судебной власти.

Отправным является принцип независимости судебной власти (суда, судей). Он выражается в организационной самостоятельнос­ти судебных учреждений, судей по отношению к другим государ­ственным или общественным органам, в запрете вмешиваться в су­дебную деятельность и в подчиненности судей во время отправления правосудия только закону. Не менее важен принцип осуществления правосудия надлежащим судом и должным судьей. Дополнением и одновременно гарантией независимости судебной власти, ее осуще­ствления является запрет на создание чрезвычайных (особых) су­дов. Как одно из основополагающих начал организации и деятель­ности суда является принцип публичности правосудия, означающий гласность, открытость и доступность судебных слушаний для заин­тересованных лиц.

Значение органов судебной власти выходит далеко за пределы осуществления ими правосудия. Организационно оформленные со­циальные группы, взаимодействуя в условиях развитого гражданского общества, все чаше и чаще строят свои отношения на основе оглашений, договоров. Это дает возможность оформлять общественные конфликты как судебные дела с вполне мирными процедурами их решения. Суд, таким образом, является и органом предотвращения социальных катаклизмов.

Назначение государства – осуществлять свои функции. Существуют различные основания классификации функций государства. По сферам деятельности различают: политическую, экономическую, охранительную, социальную, экологическую, безопас­ности, международных отношений.

Политическая функция заключается в поддержании стабильнос­ти государственной власти, укреплении ее авторитета, а также обес­печении доступа граждан к управлению делами общества. Эконо­мическая – поддержание эффективности народного хозяйства, перераспределение национального дохода, государственное стиму­лирование экономического роста и установление ценовой и налого­вой политики Охранительная функция заключается в установлении и охране правопорядка, обеспечении защиты прав и свобод человека и гражданина. Социальная – государственная поддержка малообес­печенных групп населения, пенсионное и иные виды социального обеспечения, организация системы здравоохранения и т.п. Эколо­гическая – восстановление и формирование среды обитания челове­ка, предотвращение разрушения экосистем. Обеспечение безопаснос­ти проявляется в формировании военизированных структур и определении порядка их деятельности, концентрации материальных и иных ресурсов для решения чрезвычайных ситуации, организации обороны страны. Функция международных отношений – сотрудни­чество с другими государствами и поддержание мирового порядка[6].