Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, её организация и деятельность

В общем виде полномочия Комиссии определены в статье 21 Федерального закона об основных гарантиях, а конкретизируются федеральными законами «О выборах Президента Российской Федерации» и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Полномочия Комиссии по выборам Президента и по выборам в Государственную Думу и практика их реализации во многом сходны, хотя определённые отличия определяются особенностями избирательной системы. Эти полномочия можно условно разбить на восемь групп:

1) по руководству нижестоящими комиссиями;

2) по контролю  за соблюдением избирательных  прав граждан и избирательного законодательства;

3) по регистрации  избирательных блоков, инициативных  групп, кандидатов, списков кандидатов, уполномоченных представителей, доверенных лиц;

4) по информированию  избирателей и по обеспечению  условий предвыборной агитации;

5) по вопросам  избирательной документации (включая  утверждение форм избирательных документов);

6) по распределению  бюджетных средств и финансовому контролю;

7) по определению  результатов федеральных выборов;

8) по назначению  повторного голосования, повторных  выборов, дополнительных выборов  (а также по назначению выборов,  если они не будут назначены  уполномоченным органом).

ЦИК России является комиссией, организующей референдум Российской Федерации, при проведении которого она действует в качестве Центральной  комиссии референдума и возглавляет  четырехуровневую систему комиссий референдума. Еще до назначения референдума  Комиссия обладает полномочиями по проверке собранных инициативной группой  подписей и других поступивших документов. Основные полномочия Центральной комиссии референдума установлены Федеральным  конституционным законом «О референдуме  РФ»: она издает нормативные акты, руководит деятельностью комиссий референдума, осуществляет контроль, рассматривает  жалобы, распределяет бюджетные средства, устанавливает порядок подведения итогов голосования, определяет и обнародует результаты референдума, решает другие организационные, информационные, технические  и иные вопросы, связанные с проведением  референдума. При этом следует отметить, что в соответствии с этим законом  референдумы не проводились, и практика его полномасштабного применения отсутствует, поэтому опыт проведенных в 1991 и 1993 годах референдумов, а также всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации, следует оценивать с учётом изменений в законодательстве.

ЦИК России контролирует соблюдение избирательных прав граждан  и права на участие в референдуме, рассматривает в административном порядке жалобы граждан, избирательных  объединений и блоков, инициативных групп на решения, действия, бездействие  избирательных комиссий.

На ЦИК  России возложены также некоторые  полномочия по развитию избирательной  системы Российской Федерации, не связанные  с конкретными выборами и референдумами. Комиссия обеспечивает реализацию мероприятий, связанных с эксплуатацией и  развитием средств автоматизации, правового обучения избирателей, профессиональной подготовкой организаторов выборов, а также изданием печатной продукции. Федеральные целевые программы, связанные с развитием ГАС  «Выборы», обучением избирателей  и организаторов выборов, в настоящее  время превратились в постоянные направления ее деятельности. ЦИК  России совместно с избирательными комиссиями субъектов РФ, органами исполнительной власти и органами местного самоуправления организует государственную  систему регистрации (учёта) избирателей, участников референдума. Комиссия осуществляет международное сотрудничество в  области избирательных систем.

Исходя из полномочий ЦИК России, можно определить следующие её функции:

1) организация федеральных выборов;

2) организация  референдума РФ;

3) контроль  за соблюдением избирательных  прав граждан и права на участие в референдуме;

4) содействие  развитию избирательной системы  России.

 

2.2. Правовые акты ЦИК России.

 

Правовые  акты ЦИК России (за некоторым исключением) являются формой, в которой принимаются решения Комиссии по вопросам её компетенции. Большинство актов Комиссии именуются постановлениями. Комиссия, как и другие федеральные государственные органы, принимает подзаконные акты. Акты ЦИК России имеют некоторое сходство с ведомственными актами, однако она не является органом исполнительной власти. Решения и акты, принимаемые Комиссией в пределах её компетенции, обязательны для других участников избирательного процесса (ст. 20 п.13 Федерального закона об основных гарантиях), то есть фактически, в пределах регулируемых ими правоотношений, связанных с выборами и референдумами, являются общеобязательными. Правовые акты Комиссии не могут быть отменены или приостановлены в административном порядке либо опротестованы прокурором, они могут быть отменены полностью или частично только в судебном порядке.

По характеру  предписаний правовые акты Комиссии подразделяются на нормативные и  ненормативные (правоприменительные). По сфере регулирования и характеру  регулируемых правоотношений их можно подразделить на три группы:

1) акты, принимаемые  в рамках избирательного процесса;

2) акты по  вопросам подготовки и проведения референдума;

3) иные акты, а акты избирательного процесса  классифицировать по стадиям  избирательного процесса и регулируемым  правоотношениям. Существуют и  другие основания классификации  актов Комиссии: по наличию прямого  указания (отсылки) в федеральном  законе, по полномочиям Комиссии, лежащим в основе их принятия, по процедуре принятия и по  другим основаниям.

Избирательное законодательство уполномочивает ЦИК  России издавать инструкции по вопросам его применения. На практике Комиссия, руководствуясь своими организационными и нормотворческими полномочиями одновременно, принимает также иные акты нормативного, интерпретационного и рекомендательного характера – нормативные постановления, разъяснения, положения, рекомендации, порядки, формы документов. Инструкции и иные объемные акты утверждаются постановлениями в виде приложений («двойное утверждение»). Нормативные акты Комиссии имеют сходство с нормативными актами министерств и ведомств, однако в Министерстве юстиции Российской Федерации не регистрируются. Особого внимания заслуживают нормативные акты, издаваемые совместно (межведомственные акты) или по согласованию с федеральными министерствами и ведомствами, а также с Банком России. Нормативные акты Комиссии публикуются в «Вестнике Центральной избирательной комиссии Российской Федерации», что вполне согласуется со ст. 15 Конституции РФ. Комиссия также разъясняет отдельные нормы федерального избирательного законодательства, и законность такой практики подтверждена в судебном порядке. Разъяснения, как и инструкции, могут сочетать нормативный и интерпретационный правовой материал.

По сложившейся  практике нормативные акты избирательного процесса принимаются ЦИК России после назначения выборов и распространяются только на соответствующую избирательную  кампанию. Избирательное законодательство динамично развивается (каждые выборы проводятся по новым законам), и соответственно должен обновляться нормативно-правовой материал Комиссии. Нормативные акты, принимаемые в рамках избирательного процесса, могут относиться к различным  стадиям и аспектам избирательного процесса и принимать различные  формы.

Некоторые нормативные  акты Комиссии (Регламент ЦИК России, Инструкция по делопроизводству, календарные  планы деятельности) обязательны  для самой Комиссии, её Аппарата и учреждений. «Нормативные акты внутреннего  действия» не содержат обязательных для других лиц предписаний, хотя косвенно могут затрагивать их права  и интересы. Такие акты принимаются  Комиссией, как и другими органами, без особого указания на то в законе. Регламент следует определить как  нормативный правовой акт коллегиального органа, устанавливающий порядок  его деятельности. Регламент ЦИК  России определяет порядок и правила  работы Комиссии по реализации установленным  федеральным законодательством  функций и полномочий Комиссии.

Среди правоприменительных  актов Комиссии наибольшее значение имеют акты, выражающие волеизъявление избирательного корпуса – постановления  об определении результатов выборов и референдумов, принимаемые в соответствии с протоколами о результатах выборов, референдумов. Протоколы Комиссии и сводные таблицы являются правовыми актами информационного характера, они основываются на протоколах нижестоящих комиссий и в свою очередь, являются информационно-правовой основой постановлений об определении результатов. Эти акты интерпретируют через призму избирательного законодательства, оформляют  и легитимируют волеизъявление избирательного корпуса и являются правовым выражением особой, избирательной власти. Они официально публикуются и являются общеобязательными в отношении избрания на должность, распределения мандатов, определения результатов референдума. Судебная отмена таких актов может повлечь признание результатов выборов или референдума недействительными, если невозможно установить волеизъявление (либо действительную волю) избирателей.

ЦИК России в  пределах своей компетенции принимает  постановления, определяющие статус участников избирательного процесса (индивидуальные акты). Правоприменительные постановления могут также приниматься по вопросам проведения мероприятий, финансирования, по другим текущим вопросам. Некоторые постановления и их отдельные положения носят рекомендательный и оценочный характер, имеют место акты-обращения, отдельные акты имеют внутриведомственный характер. Комиссия принимает решения по жалобам на решения, действия, бездействия нижестоящих комиссий, она также вправе давать заключения о соответствии законов субъектов Российской Федерации федеральному избирательному законодательству. Такие акты сходны с судебными решениями.

2.3. Проблемы взаимодействия.

При всем многообразии форм взаимодействия между избирательными комиссиями, государственными органами, органами местного самоуправления и  других участников избирательных правоотношений можно определить следующие основные формы взаимодействия в системе  публичной власти:

1) правовое  регулирование деятельности;

2) обязательные  и рекомендательные указания, принятие  обязательных решений;

3) сотрудничество, совместная деятельность, обеспечение  деятельности;

4) формирование, участие в формировании, назначение  должностных лиц;

5) представительство,  участие должностных лиц одних  органов в работе других;

6) расформирование,  привлечение к политической и  юридической ответственности;

7) прямые обращения  и информирование;

8) косвенное  воздействие через другие органы.

Примеры одностороннего взаимодействия – формирование Комиссии Президентом и палатами Федерального Собрания, организация выборов Президента и депутатов Государственной  Думы Комиссией. Однако наибольший интерес  представляет многостороннее взаимодействие.

Так, ЦИК России, не обладая правом законодательной  инициативы, активно участвует в  законотворческом процессе при поддержке  Президента Российской Федерации, более  того, практически все федеральные  избирательные законы были разработаны  Комиссией и приняты при её участии. На практике это происходит примерно следующим образом: Президент  поручает рабочей группе под руководством Председателя ЦИК России разработать  законопроект, Аппарат Комиссии его  разрабатывает, рабочая группа вносит его на рассмотрение Президенту. Президент  вносит законопроект в Государственную  Думу и назначает представителями  при его рассмотрении Председателя или членов ЦИК России.

Органы исполнительной власти содействуют ЦИК России в  организации подготовки и проведения выборов по вопросам их компетенции: Министерство финансов направляет бюджетные  средства, МВД, МНС, МИД проверяют  достоверность сведений, представляемых кандидатами, органы управления в области  связи и информации содействуют  в доставке избирательной документации и информационном обеспечении. Комиссия заслушивает сообщения, связанные  с организацией выборов.

ЦИК России совместно с  федеральными и региональными органами исполнительной власти, избирательными комиссиями субъектов РФ, органами местного самоуправления организует государственную  систему регистрации (учёта) избирателей, участников референдума.

Суды общей  юрисдикции рассматривают дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме (избирательны споры) в порядке гражданского судопроизводства в соответствии с ГПК РСФСР. Жалобы на решения, действия, бездействие ЦИК России рассматриваются Верховным Судом Российской Федерации (кроме случаев, когда обжалуемое решение само принято по жалобе). В свою очередь, ЦИК России сама может обращаться в суд с заявлениями и жалобами. Если нарушения касаются значительного числа граждан либо приобрели особое общественное значение в силу иных обстоятельств, она вправе обратиться за защитой избирательных прав граждан в Верховный Суд Российской Федерации.

ЦИК России не наделена правом обращения в Конституционный  Суд ни с самостоятельным запросом, ни по обращениям граждан, однако в  целях защиты избирательных прав граждан ей следовало бы это право  предоставить.

Избирательное законодательство не устанавливает  компетенцию прокуратуры по надзору  за его соблюдением, вместе с тем  действует общий надзор прокуратуры. Решения ЦИК России находятся  вне сферы прямого прокурорского  надзора. Однако если ЦИК России считает, что нарушения избирательного законодательства требуют принятия мер прокурорского  реагирования (например, опротестования закона субъекта Российской Федерации  или возбуждения уголовного дела), она обращается в органы прокуратуры.

 

Глава 3. ЦИК России в системе публичной власти

 

 

3.1. ЦИК России во главе системы избирательных комиссий.

 

ЦИК России возглавляет  систему избирательных комиссий в Российской Федерации при проведении федеральных выборов (а при проведении референдума Российской Федерации  – систему комиссий референдума). Однако широкие нормотворческие, контрольные  и кадровые полномочия ЦИК России и других комиссий, работающих на постоянной основе, дают основание утверждать о становлении единой системы  избирательных комиссий в Российской Федерации во главе с ЦИК России.

Система избирательных  комиссий является сложной, многоуровневой и неоднородной, её можно условно  подразделить на две части. ЦИК России, избирательные комиссии субъектов  Российской Федерации (а в перспективе  – территориальные избирательные  комиссии и некоторые комиссии муниципальных  образований) действуют на постоянной основе и представляют собой устойчивую, структурированную подсистему. Окружные избирательные и участковые избирательные  комиссии  формируются к конкретным выборам, при этом формирование окружных комиссий зависит от избирательной системы и схемы округов.