Естественные монополии в России: история, перспективы развития и реформирования

3.2 Реформирование газовой отрасли

Реформирование газовой  отрасли также предполагало выделение  естественно монопольной (транспортировка и распределение газа) и потенциально конкурентной (газодобыча и газоснабжение) сфер с их последующим организационным обособлением. Однако специфика газовой отрасли обуславливает особенности ее реформирования по сравнению с другими естественными монополиями и прежде всего электроэнергетикой.

Во-первых, газ можно  накапливать, а потому необходимо обеспечить доступ сторонним производителям к  его хранилищам. Во-вторых, структура  издержек в газовой отрасли сложнее, а их уровень намного выше, чем, например, в электроэнергетике. Потребность в крупных инвестициях в газодобычу определяет нежелание рисковать в условиях либерализованных оптовых рынков и вынуждает формировать стратегию сбыта на базе долгосрочных контрактов. В результате оценки потенциальных выгод от либерализации в газовой отрасли не так однозначны, как, скажем в электроэнергетике.

В России, видимо, нет  необходимости специально форсировать  разделение добывающего сегмента самого газового монополиста. Активными игроками на рынке газа могут стать нефтяные компании и другие независимые газодобытчики, например, формально независимая от «Газпрома» компания «Итера». При этом для нормального развития конкуренции важно обеспечить для всех субъектов рынка равный доступ к трубопроводам и хранилищам. Одновременно решать и проблему перекрестного субсидирования, которая для газовой отрасли является еще более острой, чем для электроэнергетики.

В рамках ОАО «Газпром»  продолжается работа по всей технологической  “цепочки” (стадии разведки, добычи, магистрального транспорта и частично распределения природного газа). Программы реструктуризации “Газпрома” как раз и преследовали цель повышения эффективности системы управления единой корпорацией и существенного улучшения финансовой маркетинговой деятельности, адаптированной к условиям рыночной экономики. В целом реструктуризация больше напоминала реакцию корпорации на общее ухудшение внешней экономической среды при сохранении в основном сложившейся производственно-технологической системы, чем корректировку естественно монопольного положения. Линия на использование возможностей преимуществ единой компании остается для “Газпрома” доминирующей. Боле того, его руководство и акционеры занимают весьма осторожную позицию, резко противясь любым предложениям о раздроблении компании. В отличие от электроэнергетики для реформирования газовой отрасли первостепенное значение приобретает не столько создание конкурентной среды, сколько достижение необходимой финансово-экономической прозрачности в деятельности газового монополиста¹³.

Реализуемая в настоящее  время стратегия реформирования ОАО “Газпром” характеризуется определенной спецификой. Прежде всего, речь идет о политике консолидации значительных по масштабам энергетических и нефтяных активов. В 2004-2005 гг. “Газпром” активизировал скупку акций РАО “ЕЭС России” и его дочерних структур, и теперь ему принадлежат 10.5% акций энергохолдинга. Видимая цель - существенное увеличение размера пакета газового монополиста в капитале энергетически компаний. В этом случае в ходе предстоящего обмена оптовых генерирующих компаний (ОГК0 на акции РАО ЕЭС “Газпром”, по мнению экспертов, сможет реально претендовать по крайней мере на две тепловые ОГК. Возможность поставлять на входящие в ОГК электростанции газ по ценам ниже рыночных обеспечит ему лидирующее положение на энергетическом рынке.

Возникают вполне оправданные  опасения по поводу возможных последствий  указанных процессов для российской экономики. Во-первых, помимо электроэнергетики  в стратегии “Газпрома” в качестве отраслей, представляющих интерес для  компании, упоминаются еще и металлургия, химия, нефтехимия, производство удобрений и стройматериалов. Логично предположить, что со временем газовый монополист попытается принять участие в переделе активов и в этих отраслях. Какой “монстр” в результате может получиться - трудно даже представить. Во-вторых, вхождение ставшего в 2005 г. «de jure» государственным “Газпрома” в формирующийся электроэнергетический рынок в условиях, когда и крупнейшая ОГК - гидроэнергетическая - также будет сохранена в госсобственности, серьезно подорвет позиции частных генерирующих компаний. В-третьих, возможен рост выручки “Газпрома” за счет использования схемы давальческого сырья. Наконец, в-четвертых, все указанные преимущества специфического рыночного позиционирования “Газпрома” имеют смысл только в том случае, если газовый монополист сохранится в сегодняшнем нерасчлененном виде, поэтому следует ожидать, что его реформирование, предусматривающее организационное выделение естественно монопольной составляющей (то есть “трубы”), скорее всего будет отложено на долее отдаленный срок.

Второй специфический  элемент стратегии развития “Газпрома” - возможное превращение газового монополиста в крупнейшею нефтегазовую компанию. Еще до приобретения “Сибнефти” у “Газпрома” был весьма существенный по объемам собственный нефтяной бизнес. Теперь же компания становится важным участником нефтяного рынка. Принятые в конце 2005 г.решения о либерализации рынка акций газового монополиста еще больше укрепят его позиции.

Сохранение “Газпрома” в форме вертикально интегрированной единой госкорпорации принципиально для решения одной из важнейших проблем реформирования газовой отрасли - либерализации рынка газа по схеме, близкой к уже практикуемой на рынке электроэнергии. Население и бюджетные организации продолжат покупать газ по фиксированным ценам. С промышленными потребителями вопрос сложнее. Металлургические, химические и энергетические компании стремятся сохранить для себя поставки газа по низким государственным тарифам, что в корне подрывает саму идею предполагаемого перехода на систему биржевых торгов. Поэтому движение от централизованных тарифов к рыночным будет постепенным, Сначала промышленные потребители получат нормативы газоснабжения по гостарифам, а сверх нормативное количество газа они будут покупать по более высокой биржевой цене. Предполагается, что такая система запустит механизм энергоснабжения.¹⁴

Характерно, что сам  “Газпром” выступает за полную либерализацию рынка с 2006 г., а  независимые газопроизводители  уже сейчас поставляют объемы газа по свободным ценам («Сургутнефтегаз», «Итера»).

3.3 Реформа железнодорожного транспорта

Реформа ж/д транспорта началась с передачи функций хозяйственного управления от бывшего министерства путей сообщения образованному  осенью 2003 г. ОАО “Российские железные дороги” (РЖД). Единственным его акционером является Российская Федерация. Будучи государственной корпорацией, РЖД обязано работать также и в убыточных сегментов транспортного рынка. Вместе с тем доступ в высокодоходные сегменты должен быть равным и недискриминационным как для государственного, так и для частного капитала. Пока же РЖД действует во многих сегментах транспортного рынка в условиях жесткой конкуренции, занимая далеко не самые выгодные позиции.

При выработке модели реформирования отрасли стояла задача создать такую функциональную структуру и механизмы управления, чтобы внедрение конкуренции между хозяйствующими субъектами не приводило к разрыву действующих технологических и экономических связей в транспортной “цепочке” и не порождало новых, более мелких монополистов. К тому же на ж/д транспорте особенно высоки барьеры первоначального накопления капитала, необходимого для вхождения в состав новых звеньев транспортопроводящей сети и обслуживающей ее специализированной инфраструктуры.

В целом специфика  ж/д транспорта определяет ряд исходных требований к реформированию отрасли. Прежде всего, оно должно осуществляться при безусловном сохранении целостности естественно монопольной инфраструктуры ж/д транспорта. Это диктуется как требованиями неразрывности единого экономического пространства страны, так и соображениями национальной безопасности. На всех этапах создания и функционирования РЖД роль государства в обеспечении сохранности и увеличении активов, а так же в эффективном управлении рисками, неизбежно возникающими в процессе реформирования, останется ведущей. В новой корпоративной структуре должны рационально сочетаться рыночные механизмы саморегулирования и государственного контроля, для чего необходимо принятие соответствующих законодательных мер. Наконец, трансформацию такой сложной системы, как ж/д транспорт, нужно осуществлять постепенно и поэтапно при обеспечении стабильности, надежности и безопасности функционирования железных дорог.

Собственно сценарий реформирования ж/д отрасли включает три этапа преобразований в период с 2001 по 2011 г. В результате в собственности РЖД останется монопольная инфраструктура ж/д транспорта, принадлежащая региональным железным дорогам (РЖД владеет 100% акций дочерних компаний), а также основная часть локомотивного парка. Оставшаяся в собственности РЖД половина грузового вагонного парка поступает в распоряжение дочерней акционерной компании, занимающейся лизингом и эксплуатацией подвижного состава, а также выполнением грузовых и пассажирских перевозок для государственных нужд. После 2010 г. в конкурентном секторе эксплуатировалось уже до 80-90% вагонного парка. Тогда в соответствии с принятой концепцией станут решаться более конкретные проблемы. К их числу относятся: рационализация соотношения государственной и частной форм собственности, в том числе на вагонный парк; определение масштабов конкуренции в сфере грузовых и дальних пассажирских перевозок; развитие конкурирующих структур и интеграция с другими видами транспорта (формирование грузовых и пассажирских терминальных систем); становление механизмов конкуренции в пригородном сообщении за счет продажи лицензий частным компаниям и др¹⁵.

В ходе реформирования ж/д  транспорта возникло несколько крупных  проблем, без решения которых  желаемый эффект от реформ получить не удастся.

Проблема создания и корпоративного статуса дочерних компаний.

По плану реформы  до конца 2012 г. из состава РЖД должны быть выделены дочерние АО, работающие в конкурентном секторе. На практике выяснилось, что подобная реорганизация ОАО связана с труднопреодолимыми препятствиями. Выделение дочерних компаний из состава естественной монополии как госхолдинга должно происходить только на основе специального закона, принимаемой Государственной думой РФ, что неизбежно превратится в длительный, сложный конфликтный процесс неопределенным результатом. Сохранение же дочерних компаний в составе госкорпорации и организация их деятельности на принципах внутрикорпоративной конкуренции означали бы создание сверхмонополии и свели бы на нет весь замысел реформы. Минтранс России предложил решить эту проблему путем учреждения так называемых пустых компаний, на баланс которых может позднее передаваться соответсвующее имущество. На практике же способ выделения дочерних компаний более применим к основным направлениям реорганизуемой деятельности ж/д транспорта - пассажирским перевозкам, капитальному ремонту вагонов, рефрижераторным и контейнерным перевозкам. Способ пустых компаний скорее подходит для мелких сервисных звеньев в регионах.

Выделение из состава  естественной монополии сегмента пассажирских перевозок. С начала 2005 г. идет раздел и передача имущества от РЖД Федеральной пассажирской компании (ФПК), которая стала

 отдельным акционерным  обществом, 100% акций которого будут  принадлежать государству. По  сути, решается вопрос о том, станет ли перекрестное субсидирование (пассажирских перевозок за счет грузовых) прямым (путем субсидирования убытков ФПК). Здесь возникает проблема оплаты ФПК за пользование инфраструктурой РЖД. Более того, в любом случае появляются два ее оператора - РЖД и ФПК, что противоречит одному из основных принципов реформы железнодорожного транспорта как естественной монополии. Конечно, РЖК выгодно избавится от убыточного бизнеса пассажирских перевозок, оставив себе только прибыльные грузовые, тем самым, повышая свою привлекательность для кредиторов и инвесторов.

Проблема регулирования  тарифов.

 За время самостоятельной  хозяйственной деятельности на  рынке у РЖД как коммерческой  компании сформировались определенные  интересы, требующие более сложных  подходов, чем прямое установление гостарифов на основную деятельность монополии. РЖД стремится к частичной либерализации тарифной политики и получению права самостоятельно изменять ставки тарифов (в сторону как повышения, так и понижения) в целях поддержания конкурентоспособности. Пока в условиях конкуренции с частными перевозчиками РЖД из-за жесткости тарифов несет потери.

Пытаясь найти выход  из сложившегося положения, РЖД разработало  «Методику обоснования решений  о прекращении регулирования  тарифов на перевозки грузов, багажа и грузобагажа». В ней предлагается разрешить снижать тарифы либо, напротив, устанавливать надбавки в диапазоне от -30 до +20% по решению самого ОАО. При необходимости более масштабных изменений оно должно получить согласие регулирующих органов. Оперативного решения этих вопросов и Федеральной службе по тарифам пока не предвидится.

Проблемы ограничения  конкуренции и монопольной дискриминации. В деятельности железнодорожной  госкорпорации заметны признаки дискриминации в отношении других участников рынка инфраструктурных услуг. Пока частных железных дорог немного и они преимущественно находятся в собственности или под управлением крупных промышленных компаний, монопольная дискриминация РЖД по отношению к конкурентам не имеет явно негативных последствий. Однако по мере развития частного предпринимательства в отдельных сегментах железнодорожной монополии дискриминация может усиливаться, и госкорпорация, а также ее филиалы будут использовать свое доминирующее положение на рынке инфраструктурных услуг в ущерб конкурентам.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Концепции российских инфраструктурных реформ первоначально разрабатывались  на основе зарубежного опыта, поэтому  их адаптация к реальным отечественным  условиям была практически неизбежной. И хотя западные модели существенно  различаются между собой, главный принцип реформирования - та или иная организационная форма выделения инфраструктурной составляющей монополий - сохраняется во всех вариантах. Особый интерес для России могли бы представлять те из них, которые не предусматривают резкого изменения структуры собственности и базируется на использовании адекватных целям реформ принципов управления, прежде всего концессионных механизмов.

В электроэнергетике  России был выбран технически более  сложный путь - дробление монополии на базе разделения собственности. Подобный подход логически должен увязываться с быстрой либерализацией рынка электроэнергии, резким сокращениям государственного присутствия в отрасли (как собственника и регулятора), более широким привлечением частного сектора не только в генерирующий сегмент, но и к управлению в сфере инфраструктурной составляющей. Крупный сбой в электроэнергетических системах в мае 2005 г. явился следствием не только техногенных причин, но и очевидных просчетов в управлении. В дальнейшем вполне вероятен рост цен на либерализованном рынке. Применительно к другим госмонополиям сомнительна возможность предотвращения дискримирации в доступе к инфраструктурным сетям. Отношения здоровой конкуренции российской экономике все еще развиты недостаточно, и вряд ли в ближайшем будущем они станут действенным фактором повышения эффективности производства.