Зарубежный опыт организации местного самоуправления в Российской Федерации

5. В российской и немецкой правовой теории и законодательстве наблюдаются различные подходы к анализу статуса субъектов местного самоуправления. В Германии носителями права на коммунальное самоуправление признаются территориальные сообщества - основанные на членстве граждан по признаку их проживания на соответствующей территории, юридические лица публичного права - общины и их объединения (типа районов или уездов), а сами граждане и жители осуществляют свое права по участию в управлении в рамках этой корпорации и через нее. Соответственно право на самоуправление не рассматривается как основное право граждан. Право на местное самоуправление практически во всех землях не вписывается также в конструкцию “основных прав юридических лиц” (что предопределено особым статусом общин и их объединений, их “включенностью” в систему государственного устройства). В России же как в теории, так и в судебной практике право на местное самоуправление рассматривается, прежде всего, как конституционное право гражданина. Субъектом этого права признается также территориально организованное в рамках муниципального образования население, т. е. муниципальное образование, статус которого в целом сопоставим со статусом общин и их объединений в Германии. Однако наряду с муниципальными образованиями правосубъектностью в сфере местного самоуправления обладают органы местного самоуправления, наделенные в соответствии с уставом правами юридического лица. Соответственно и в Конституции РФ решение всех вопросов на местном уровне закрепляется за органами местного самоуправления: согласно ст. 132, именно органы местного самоуправления решают вопросы местного значения, они же наделяются отдельными государственными полномочиями. Подобная ситуация с “двойственной правосубъектностью” ведет к серьезной путанице на практике, к необоснованной подмене муниципальных образований их органами, а следовательно, к ограниченному восприятию права на местное самоуправление.

6. Основной закон ФРГ исходит из двухуровневой территориальной организации коммунального самоуправления в землях (исключение составляют города-земли): территориальные корпорации первого уровня - общины; территориальные корпорации второго уровня - районы (уезды). Причем приоритет в разграничении компетенции отдается первому уровню: районы (уезды) осуществляют местное самоуправление только в рамках отведенной им законом компетенции. Принципы разграничения статуса общин и их объединений даны непосредственно в Основном законе (ст. 28), конкретно же компетенция “второго уровня” определяется в законодательстве земель. Важной особенностью районного (уездного) самоуправления является двойственный статус некоторых его органов, которые одновременно выступают низовыми органами непосредственного государственного управления земли. Таким образом, организационное обособление общин и их объединений (наделение статусом юридических лиц публичного права) не означает их полного отделения от государства.

В России же, до вступления в действие 8 октября 2003 года новой редакции Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации”, вопросы территориальной организации муниципальных образований практически полностью были отнесены к ведению субъектов Федерации (Федеральный закон о местном самоуправлении в редакции 1995 года, ст. 5 и 13). Лишь как один из возможных вариантов данный Федеральный закон допускал вхождение одних муниципальных образований в другие (ст. 6 п. 3), оставляя субъектам Федерации для законодательного регулирования все вопросы, связанные с разграничением между муниципальными образованиями разных уровней предметов ведения, объектов муниципальной собственности и источников доходов местных бюджетов.

7. Несмотря на единый дуалистический подход к оценке задач местного (коммунального) самоуправления, в обеих странах существуют различия в порядке их правового оформления, в анализе их содержания. Так, в России на федеральном уровне закрепляется примерный каталог “вопросов местного значения”, в Германии же федеральный законодатель исходит из принципа “всеохватывающей компетенции” общин, а значит, из отсутствия необходимости перечисления их предметов ведения. Вопросы ведения местного сообщества, находящиеся в ведении общин и их объединений, традиционно подразделяются на добровольные и обязательные (прямо закрепленные за территориальными корпорациями в федеральных или земельных законах коммунальные задачи). В России же, деление вопросов местного значения на обязательные и добровольные до сих пор не получило ни теоретической, ни практической интерпретации, хотя законодательная основа для подобной классификации содержится и в новой 2003 года, и старой 1995 года редакциях Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”: одни вопросы находятся в ведении муниципальных образовании, другие могут быть ими приняты к рассмотрению (ст. 6 п. 2 старой редакции, ч.2 ст. 14, ч. 3 ст. 15, ч. 2 ст. 16 новой редакции).

8. “Переданные государственные полномочия” в соответствии с немецкой теорией и практикой также не однородны по своему правовому значению. Соответственно выделяются “обязательные задачи с правом дачи указаний”, “задачи, выполняемые по поручению государства”, и “государственные задачи, осуществляемые органом местного самоуправления как органом непосредственного государственного управления”. Первая группа задач занимает промежуточное положение между государственными и коммунальными: в сущности, это такие же обязательные коммунальные задачи, только выполняемые “по указанию” государства, т. е. они подпадают под предметный (отраслевой) государственный надзор. Если государство отказывается от дачи указаний территориальным корпорациям при выполнении ими этих задач, то они переходят в разряд обычных обязательных коммунальных задач. В последнем же случае речь вовсе не идет о передаче компетенции общинам или их объединениям: полномочие возлагается только на орган, который государство как бы арендует у территориальной корпорации для реализации своих задач; при осуществлении переданного полномочия орган рассматривается как непосредственно входящий в систему соответственно федерального или земельного управления. “Задачи по поручению” главным образом передаются территориальным корпорациям землями как субъектами Федерации, в ведении которых в соответствии с Основным законом ФРГ находится исполнительная компетенция (ст. 83), - поскольку исполнение федеральных законов, по общему правилу, является предметом собственного ведения земель, то и порядок их осуществления определяется землями (ст. 85 Основного закона), т. е. земли решают вопрос о передаче соответствующих исполнительных полномочий на уровень общин и их объединений. В то же время содержащиеся в ст. 83 и абз. 1 ст. 85 Основного закона оговорки (“если иное не предусмотрено настоящим Основным законом”, “если иное не определено в федеральных законах, принятых с согласия Бундесрата”) допускают в порядке исключения непосредственную передачу Федерацией управленческих задач общинам и их объединениям. В российском законодательстве передаваемые органам местного самоуправления государственные полномочия не разграничиваются по критерию различных юридических последствий передачи. Речь идет лишь о выделении федеральных государственных полномочий, которые передаются на основании федеральных законов, и государственных полномочий органов власти субъектов РФ, возлагаемых региональными законами. Хотя в виду имеются полномочия исполнительного характера, это вовсе не означает, что основную роль в передаче полномочий играют субъекты РФ. В отличие от ФРГ, в России не действует принцип презумпции исполнительной компетенции субъектов Федерации. Соответственно основная часть полномочий исполнительной власти сосредоточена также на федеральном уровне и передается вниз федеральными законами. Несмотря на то, что по общему правилу обязательные для исполнения задачи возлагаются на местное (коммунальное) самоуправление в обеих странах законом (в Германии - формальным законом), существуют и некоторые отступления от этого правила. Однако эти “отступления” далеко не равнозначны. Так, например, в отдельных землях Германии (Шлезвиг-Гольштейн) задачи, выполняемые в соответствии с указаниями государства, могут быть переданы общинам постановлением исполнительного органа государственной власти, принятым на основе закона. В России же законодательно установлено, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами и законами субъектов (ст. 132 ч. 2 Конституции РФ, ст. 19 п. 1 Федерального закона о местном самоуправлении). Таким образом, на органы местного самоуправления возлагаются обязательные для исполнения государственные полномочия, от которых они не вправе отказаться. В то же время в российской правовой теории и на практике (в региональном законодательстве) достаточно распространена позиция, согласно которой передача государственных полномочий органам местного самоуправления не исчерпывается наделением и может быть произведена также с учетом принципов добровольности и взаимности на договорных началах.

9. Хотя в обеих странах проводится разграничение между правовым и отраслевым контролем (надзором), налицо различия как в организации государственной контрольной (надзорной) деятельности (в том числе связанные с распределением полномочий в этой сфере между Федерацией и ее субъектами), так и в ее формах и методах. Так, например, в России до последнего времени не получила развития такая форма отраслевого контроля, как “дача указаний”, наиболее распространенная в Германии.

10. В Германии выработаны многообразные формы правового надзора за издаваемыми коммунами в рамках их правотворческой автономии актами, при этом речь идет не только об уставах (как в России), но и о положениях. Наряду с “доведением до сведения” органа правового надзора весьма распространены такие формы надзора, как “представление” и “утверждение” акта местного самоуправления.

 

 

Заключение

 

Эффективность использования международного опыта  в России зависит от того, насколько  этот опыт удастся правильно понять. При интерпретации зарубежных моделей  местного самоуправления важно избежать привычных российских стереотипов.

Ошибка  №1. Неправомерно отождествляются местное управление и местное самоуправление. Во многих странах для организации управления территориями применяют сложные механизмы, сочетающие органы государственной администрации местного уровня (местные администрации) и органы, избираемые населением, т.е. собственно органы местного самоуправления.

В Европе существуют двух-, трех-, четырех- и даже пятизвенные  системы административно-территориального деления, предусматривающие различное сочетание государственных администраций, в том числе местного уровня, и самоуправления.

Сложности перевода с иностранных языков приводят к  неправомерному отождествлению форм регулирования  и контроля за действиями местных администраций со стороны вышестоящих государственных органов с государственным регулированием и контролем местного самоуправления.

Ошибка  № 2. Опыт отдельных стран отождествляется с «европейским» или даже «зарубежным» опытом в целом. По ряду причин у России наиболее известен опыт Германии, Франции и Испании, который отнюдь не доминирует в Европе и более того, не является репрезентативным с точки зрения развития местного самоуправления.

Ошибка  № 3. Исторические пережитки воспринимаются как сущностные черты местного самоуправления. Например, Испания вплоть до смерти Франко сохраняла жестко централизованную модель управления, и исторически еще не успела провести необходимую демократизацию местного самоуправления во всей ее полноте. После перехода к демократической Конституции в 1978 г. было учреждено только 17 независимых органов самоуправления из числа 50 провинций, а до Закона о местном самоуправлении 1985 г. муниципалитеты управлялись назначенными государством исполнительными советами. Рудименты прошлого сохранились, в частности, в применении механизма непрямых выборов на основе пропорционального представительства при формировании Советов провинций.

Ошибка  № 4. Внимание акцентируется на ограничениях автономии местного самоуправления, при этом не учитывается общий контекст наличия свободы предпринимательства, развитых рыночных механизмов, сильного гражданского общества.

 

 

Список литературы

 

1. Баранова К.К.  Бюджетный федерализм и местное  самоуправление в Германии. Москва, Дело и сервис.2010

2. Опыт работы органов местного самоуправления на примере германского города Берги Гладах. Центр германских исследований. Институт Европы РАН. Москва, 2010

3. Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. Москва, Дело и сервис.2011

4. Веттерберг Г.,

5..http://www.I-u.run/bibliog./arhiv/books/municupr/5.asp Российский гуманитарный Интернет университет.

6..http://www.ej.ru/025/life/03samoupr/01/index.html_Printed.html

8. Зарубежный опыт территориальной организации местного самоуправления http://www.ime.kolyma.ru/Dime/d32.htm IME дайджест

9. Н.Миронова. Под знаком качества. Муниципальная власть, 2011

10. Система муниципального  управления. Под редакцией В.Б.Зотова

11. Муниципальное право России А.Н.Котов, А.С. Саломаткин.

12. Муниципальные системы зарубежных стран.

13. http://www.dvgups.ru/METDOC/CGU/PRAVO/M_PRAVO

¹ Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. Москва, Дело и сервис.2000

² Опыт работы органов местного самоуправления на примере германского города Бергиш Гладбах. Центр германских исследований. Институт Европы РАН. Москва, 2000

³ Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. Москва, Дело и сервис.2000

⁴ Муниципальные системы зарубежных стран