Системы местного самоуправления Германии

     2.3 Полномочия органов местного самоуправления и методы муниципальной деятельности 

     Полномочия  органов местного самоуправления можно  разделить, в зависимости от сферы  компетенции, на две группы. К первой относится решение задач в рамках собственной сферы компетенции, касающихся функционирования данной территориальной единицы, т.е. задач местного самоуправления. Земельные инстанции могут осуществлять только правовой надзор за действиями органов муниципального управления при выполнении этих задач, но не контролировать целесообразность их действий.

     Эти задачи местного самоуправления в свою очередь подразделяются на обязательные (организация энерго- и водоснабжения, пожарной охраны, содержание зданий начальных школ, управления дорогами и т.п.) и добровольные (их община ставит перед собой сама с учетом своих финансовых возможностей, например, строительство спортивных сооружений, парков, музеев и т.п.).

     Ко  второй группе относится решение  задач в рамках порученной сферы компетенции. Это, прежде всего, так называемые государственные поручения коммунальным структурам управления со стороны Федерации или земель. Они обычно касаются гражданской обороны и регистрации военнообязанных.

     На  выполнение государственных поручений распространяется неограниченный правовой и предметный надзор вышестоящих органов. Нечто среднее между задачами самоуправления и государственными поручениями представляет собой выполнение обязательных задач по указанию. К ним относятся обеспечение строительного надзора, регистрация места жительства граждан и оповещение населения о грозящей опасности. 

     Основными методами муниципальной  деятельности являются непосредственное регулирование и управление. Регулирующая деятельность - это выдача лицензий на право торговли, содержание различных предприятий бытового характера, кинотеатров, театров и т.д., разрешение на занятия промыслами, установление правил торговли, застройки, выделение земельных участков под строительство, установление правил поведения в общественных местах, дача разрешений или наложение запретов на проведение уличных шествий, митингов, демонстраций. Сюда же относится надзор в сфере охраны общественного порядка, противопожарной безопасности, санитарный надзор и т.д. Нормотворческая деятельность местных органов, как правило, ограничена, и часто для издания какого-либо акта требуется его утверждение вышестоящим органом либо представителем правительства.

     В зависимости от сфер деятельности муниципальных  органов их основные полномочия будут в дальнейшем раскрыты по следующим группам:

     1) полномочия в сфере финансово-экономической  деятельности;

     2) полномочия в области охраны  общественного порядка;

     3) полномочия муниципальных органов  в области коммунального обслуживания, застройки и благоустройства территорий и охраны окружающей среды (ОС);

     4) полномочия в социальной сфере.

     Полномочия  общин в сфере  финансово-экономической  деятельности: Местное самоуправление не способно функционировать без определенной свободы финансовой деятельности. Основой бюджетного хозяйства ФРГ является бюджетная автономия - самостоятельность Федерации, земель и общин в области планирования, рассмотрения в представительных органах, реализации и контроля за исполнением соответствующих бюджетов. Финансовый суверенитет Федерации и земель регулируется ст. 104а Основного закона ФРГ.

     Суверенитет общин в финансовых вопросах прямо  не вытекает из положений Основного  закона. Он является производным от права на самоуправление, зафиксированного в п. 2 ст. 28, и действует в рамках федеральных и земельных законов. Во всех федеральных землях общины имеют право утверждать собственный проект бюджета представительными органами коммун. Однако уставы коммун, составляемые на уровне общин, аналогично бюджетному закону на федеральном и земельном уровнях, могут быть приняты при условии, что общая сумма кредитов и обязательственных полномочий, максимальная сумма кассовых кредитов и размер налоговых ставок будут утверждены государством.

     Распределение финансирования между тремя уровнями государственной власти осуществляется в соответствии с принципом германского права – “объем задач определяет размер финансирования”. Обеспечению финансовыми средствами отдельных субъектов управления в соответствии со стоящими перед ними задачами способствует сбалансированность их бюджетов. Это также позволяет более экономно расходовать финансовые ресурсы страны. Как показывает опыт, собственные средства субъектов управления расходуются, как правило, более экономно, чем финансовая помощь других управленческих уровней.

     Коммунальные  финансы являются основой всего  местного самоуправления. В распоряжении органов местной власти находится  значительный объем финансовых средств. Общий размер коммунальных бюджетов составляет больше половины бюджета  Федерации и около 75% общего бюджета земель. Данное обстоятельство объясняется большим числом задач, непосредственно выполняемых коммунами. Однако финансовая автономия местных органов носит относительный характер, что связано с проведением общефедеральной макроэкономической политики и экономическими задачами отдельных земель. В первую очередь речь идет о поддержке коммунами государственных антициклических мер. Подразумевается, что в периоды экономического подъема коммуны должны сокращать свои инвестиционные расходы, а в условиях спада увеличивать расходы на инвестиции, поддерживать спрос и способствовать экономическому развитию. На практике эффективность коммунальной финансовой политики по преодолению циклов невелика, более того, в периоды неблагоприятной экономической ситуации именно коммуны больше всего страдают от последствий циклических явлений, для борьбы с которыми необходима помощь земель или федерации.

     Более успешно общины вовлекаются в  региональную и структурную политику, имеющую особое значение для Германии, провозгласившей себя социальным государством (ст. 20 Основного закона), что предполагает, среди прочего, и меры по уменьшению крупных социальных различий в обществе. В ФРГ действует система бюджетного регулирования, включающая вертикальное и горизонтальное “финансовое выравнивание”. Вертикальное (первичное) финансовое выравнивание охватывает финансовые отношения между Федерацией, ее субъектами (землями) и входящими в их состав коммунами. Оно касается распределения налоговых поступлений между ними. Коммуны распоряжаются лишь незначительной частью собранных на ее территории средств. Например, в Гамбурге из каждой полученной в виде налогов марки коммуне остается 19,7 пфеннига. Все остальное уходит на земельный и федеральный уровни.

     Горизонтальное (или вторичное) финансовое выравнивание осуществляется между субъектами одного уровня с целью сближения их потенциалов и условий жизни населения. Например, различия в уровне развития городов, пригородов и сельской местности считаются в ФРГ допустимыми лишь в ограниченных пределах, чтобы избежать миграции из сел и перенаселения городов, что требует объединения усилий государственных органов Федерации и земель с властями на местах в сферах управления, планирования и в области финансов. Общины скорее являются частью единого целого, чем независимыми территориальными единицами: возможность предпринять что-то на муниципальном уровне больше зависит от ситуации в государстве, чем от специфических местных обстоятельств. В случае необходимости коммуны получают дополнительные финансовые отчисления из бюджета земли или Федерации, которые могут достигать в отдельных случаях 50% доходной части коммунальных бюджетов.

     Рассмотрим  подробнее бюджетную политику органов  местного самоуправления, которая складывается в результате финансовой автономии и бюджетного регулирования. Право местных органов власти самостоятельно распределять свои расходы (так называемая компетенция по расходам) представляет собой часть финансовой автономии. За нормативно устанавливаемые и обязательные статьи бюджета отвечает совет. Он определяет принципы и направления местной политики в сфере доходов и расходов. За административное исполнение бюджета отвечает высшее лицо в администрации: в Северной Германии это руководитель (“директор”) общины, в Южной - бургомистр.

     Важной  статьей расходов городов и общин является финансирование экономической и социальной инфраструктуры. Особенно велики капитальные затраты местных органов на строительство учреждений здравоохранения, просвещения, жилья, дорог, а также на капиталовложения в развитие местной промышленности. Помимо капитальных велика и доля текущих затрат (на дорожно-транспортное хозяйство, содержание полиции и пожарной службы, больниц и пр.). Особо нужно отметить расходы на регулирование размещения производительных сил. Наконец, быстрыми темпами растут в последние годы расходы на природоохранные мероприятия. Крупной статьей расходов городов, имеющих право выпускать займы, является выплата процентов по кредитам.

     Бюджетное хозяйство местной территории, в  которое входит планирование, утверждение  и исполнение бюджета на текущий бюджетный год, ведется на основе и в рамках пятилетнего финансового плана. Основой финансового плана местных властей является составляемая ими программа инвестиций, определяющая инвестиционные мероприятия и приоритеты. В финансовом плане предполагаемые расходы и возможности их покрытия расписываются по годам. Этот план должен ежегодно продлеваться и уточняться в соответствии с существующей реальностью. Однако планирование местных расходов лишь в незначительной степени определяется самостоятельными решениями местных органов власти. Сегодня их обязанности по расходованию финансовых средств более чем на 90% определяются законами. Большая часть этих средств приходится на оплату персонала. Местные органы могут сами решать, какой штат персонала им нужен, но они не вправе определять размер зарплаты. В широком аспекте финансовая автономия действует лишь в разрезе добровольных полномочий. т.е. главным образом в области культуры и коммунального хозяйства. Расходы же на социальные нужды в значительной мере определяются законами Федерации и земель.

     Нормативные акты требуют от органов местного самоуправления, прежде всего, экономии и бережливости. К этому их вынуждает  принцип “обязательного минимального финансирования”, являющийся одним из принципов германского права. Местные органы власти должны также учитывать требования сбалансированности экономики в целом, т.е. поддержания определенного уровня цен и высокой степени занятости при постоянном экономическом росте. Контрольные меры, касающиеся выполнения законодательных предписаний на этот счет, могут серьезно корректировать полномочия местных органов по расходованию средств. Особенно жесткий контроль устанавливается за использованием целевых субсидий.

     Что касается доходной части местных  бюджетов, то она может исполняться двумя способами. Во-первых, государство открывает местным органам источники самофинансирования. Они имеют право взимать собственные платежи (налоги, всевозможные сборы, взносы, штрафы, пошлины), брать в ограниченных пределах кредиты, а также получать доходы от своего имущества и коммерческой деятельности. Во-вторых, при необходимости федеральный центр и земли тоже участвуют в финансировании общин.

     Полномочия  местных органов  в области охраны общественного порядка. В ведении местных исполнительных комитетов находятся местные полицейские силы, которые занимаются патрульной и охранной службой. Руководитель местных исполнительных органов зачастую наделяется функциями главы полиции. Руководители местных исполнительных органов могут осуществлять предварительное дознание, следствие, розыскные мероприятия и задержание преступников. В ряде случаев они не обладают полицейскими функциями, а нанимают полицейских для соответствующей работы.

     Полномочия  местных органов  власти в области  нового строительства, коммунального обслуживания, благоустройства и охраны окружающей среды. Эти полномочия охватывают строительство, развитие транспорта, дорожное регулирование, местное дорожное строительство, санитарное состояние городов, соблюдение законодательства по охране природы, борьбу с загрязнением воды, воздуха. Вопросы водоснабжения, освещения, канализации, уборки мусора и т.д. очень волнуют граждан, поскольку рост городов, создание крупных мегаполисов, в которых живут сотни тысяч, миллионы людей, не всегда позволяют им обеспечить нормальное и здоровое существование. Поэтому данная сфера - это главная функция местных властей, выполнения которой ждут от них люди.

     В таком густонаселенном индустриальном государстве, как ФРГ, возможность  использовать землю под строительство является важным компонентом гарантии частной собственности. Сооружение, перестройка и изменение формы пользования строением допустимы лишь тогда, когда застройщик имеет разрешение на строительство, выданное соответствующим органом строительного надзора. Органы местной власти, общины могут с помощью планов общей застройки, издаваемых в форме уставов, регулировать использование земли в строительных и прочих целях в интересах общества и социально приемлемого подхода к землепользованию. Издание планов застройки общины осуществляют под собственную ответственность, что является одним из главных элементов гарантии коммунального самоуправления. В задачи коммунального градостроительного планирования входит подготовка плана использования территории, который охватывает всю территории общины и представляет собой план, в общих чертах отличающийся от плана застройки; последний является подробным, нормативным планом определенной части территории общины. План использования территории должен утверждаться органом государственного надзора, тогда как о планах застройки должна лишь регулярно даваться информация. Такой пример ограничения государственного надзора свидетельствует о самостоятельности коммунального самоуправления.

     В то же время, очевидно, что для гармоничного и упорядоченного развития больших территорий коммунальное градостроительное планирование должно согласовываться с планированием территорий за пределами данной общины.

     Выполнение  этого требования обеспечивается путем  согласованного между Федерацией и  землями планирования в сфере землеустройства. Этой цели служит федеральный закон о планировании расселения и землепользования, который формулирует ряд общих целей, направленных на достижение равновесия между промышленными центрами и сельскими районами, и должен обеспечить сбалансированность социально-экономической структуры. Федеральная программа планирования расселения и землепользования содержит положения по координации соответствующих мер. На основе этого документа земли разрабатывают для своей территории соответственно земельные программы планирования расселения и землепользования и планы развития земель.