Проблема доходов местных бюджетов

     Представительные  органы местного самоуправления могут  вводить местные налоги и сборы, устанавливать размеры ставок по ним и предоставляют льготы по их уплате в пределах прав, предоставленных налоговым законодательством Российской Федерации. Внесение изменений и дополнений в правовые акты представительных органов местного самоуправления о местных налогах и сборах, предполагающих их вступление в силу в течение текущего финансового года, допускается только в случае внесения соответствующих изменений и дополнений в правовой акт представительного органа местного самоуправления о местном бюджете на текущий финансовый год. Принятые решения подлежат официальному опубликованию не менее чем за один месяц до вступления их в силу.

     Правовые  акты представительных органов местного самоуправления о внесении изменений  и дополнений в налоговое законодательство в пределах компетенции органов  местного самоуправления, вступающие в силу с начала очередного финансового года, должны приниматься до утверждения местного бюджета на очередной финансовый год.

     В случае необходимости, население муниципального образования может непосредственно  принимать решения о разовых добровольных сборах средств граждан в соответствии с уставом муниципального образования. Собранные средства могут использоваться исключительно по целевому назначению. Органы местного самоуправления обязаны информировать население муниципального образования об использовании собранных средств.

     Несмотря  на большое число местных доходов, их, однако, нельзя считать взаимозаменяемыми. Можно выделить следующие основные принципы их использования:

• по мере возможности, для финансирования текущих расходов следует использовать налоги, поступления от платежей и лишь в отдельных случаях для капитальных затрат;
• для капитальных затрат целесообразно использовать, субсидии, займы, налоги для финансирования капитальных затрат использовать нежелательно⁷.

     Данные  принципы финансирования капитальных и текущих затрат проистекают из оценочного суждения, что граждане, проживающие на территории данной административной единицы, должны покрывать затраты лишь на те функции местных органов власти, которые им необходимы, и не должны возмещать их в том случае, если эти функции им не нужны. Поэтому при решении вопроса о финансировании того или иного проекта особенно важно оценивать срок пользования этими активами.

     Долгосрочные  займы пригодны для целей капитальных  затрат местных органов власти. Это происходит потому, что капитальные затраты будут удовлетворять запросы населения в течение длительного времени, а погашение займа и выплата процентов по нему будут осуществляться из средств налогообложения также в течение длительного времени.

     Использование займов для целей погашения текущих  затрат местных органов власти нежелательно, так как подобная политика приводит к перекладыванию здравствующими гражданами бремени выплат на будущие поколения, которые, в отличие от них, уже  не смогут воспользоваться благами этих займов. Если займы используются для оплаты текущих расходов, размеры последних могут стать чрезмерными, поскольку население может поддаться соблазну и проголосовать за более высокий уровень расходов, за которые им при жизни расплачиваться не придется.

     Текущие налоги и платежи малопригодны для  капитальных затрат местных органов  власти с той точки зрения, что  граждане будут вынуждены полностью  взять на себя бремя расходов по услугам, преимуществами которых смогут воспользоваться только будущие поколения. Если при осуществлении капитальных затрат используется статья налогов и платежей, то объем этих расходов может быть слишком мал, поскольку население может не захотеть полностью оплачивать проекты, непосредственные преимущества от которых будут невелики⁸.

     Однако  существуют случаи, когда займы являются приемлемым источником финансирования текущих расходов.

     Затраты местных органов власти обычно производятся по достаточно стабильному графику  в течение всего года, в то же время поток поступлений в местный бюджет может быть менее регулярен и зависит от множества факторов. В целом в течение года следует или уравновешивать свои активы и пассивы на текущих счетах, или иметь небольшое положительное сальдо для того, чтобы покрывать капитальные затраты. Поэтому краткосрочные займы, практикуемые местными органами власти для компенсации нерегулярного поступления платежей, вполне оправданы.

     Кроме того, время от времени местному органу власти приходится идти на непредвиденные расходы. Например, возмещение ущерба от эпидемии, крупного пожара, аварии и других бедствий. Серьезное чрезвычайное происшествие может потребовать значительных непредусмотренных расходов на поддержание порядка силами полиции.

     Подобные  чрезвычайные расходы могут финансироваться  за счет использования чрезвычайных способов. Конечно, с финансовой точки зрения оптимальным было бы финансирование чрезвычайных расходов за счет специально накопленных фондов, но в условиях постоянного бюджетного дефицита большинства муниципалитетов и достаточно высокой инфляции на практике данный способ используется нечасто. Кроме того, создание таких фондов означает уменьшение средств, выделяемых на текущие социальные расходы, что далеко не всегда приемлемо. Более целесообразным представляется создание специальных фондов на уровне субъекта Федерации или на уровне объединения муниципалитетов при условии, что средства фондов, собранных за счет муниципалитетов, будут предоставляться последним в виде безвозвратных субвенций при возникновении необходимости в чрезвычайных расходах. К сожалению, в настоящее время на практике данный способ трудноосуществим в виду недостаточного объема доходов местного самоуправления при большом объеме чрезвычайных расходов⁹.

     Кроме того, при нехватке средств в фондах для финансирования всего необходимого объема чрезвычайных расходов порядок перераспределения ресурсов может вызвать множество конфликтов и споров. Возможно, выходом из положения могло бы быть заимствование необходимого объема финансовых ресурсов субъектом Федерации на рынке. Стоимость такого привлечения средств была бы ниже, чем если бы муниципалитеты осуществляли самостоятельные заимствования. Однако следует учитывать, что участие органов местного самоуправления в таких фондах может быть только добровольным.

     Другим  чрезвычайным источником может быть продажа муниципального имущества, но с точки зрения эффективной муниципальной политики, данный способ может быть рекомендован только в том случае, если отчуждается высоко ликвидное имущество или ценные бумаги, которые покупались специально с целью их дальнейшей перепродажи. Продажа же части необходимого муниципального имущества с целью приобретения другого муниципального имущества нерациональна в том числе и потому, что срочная продажа недостаточно ликвидного имущества практически всегда осуществляется по цене ниже рыночной.

     Если  местные органы власти не располагают  полномочиями по немедленному увеличению ставок налогообложения, а вышестоящий  уровень управления не оказал необходимой  помощи, остается единственная возможность  – привлечь займ для покрытия непредвиденных расходов¹⁰.

     При использовании займов на эти иные цели следует учитывать, что увеличение доли заемных средств в местном  бюджете приводит к существенному  увеличению рисков, связанных с изменением рыночной конъюнктуры. Кроме того, большинство займов и кредитов выдается на жестких условиях соблюдения схемы погашения основной долга и регулярной уплаты процентов. Такие ограничения уменьшают возможности оперативного управления финансовыми потоками муниципального образования, так как вынуждают в первую очередь направлять доходы на выполнение обязательств перед кредиторами, а не перед населением.

     Эффективная финансовая политика в муниципальном  образовании будет затруднена, если местные органы власти не имеют возможности  самостоятельного гибкого использования местных налогов. Местные налоги позволяют регулировать количество и качество предоставляемых услуг в зависимости от пожеланий местного населения, путем изменения размера поступлений, регулируя ставки налогообложения. Если местные органы власти будут рассчитывать исключительно на получение субсидий, то средства могут расходоваться неэффективно, а ответственность за некачественные услуги будет перекладываться на вышестоящие уровни власти за, якобы, недостаточное финансирование. Местные политические деятели, чиновники и избиратели обычно гораздо более осмотрительно расходуют средства, собранные на местах, нежели средства, полученные со стороны¹¹.

     Местные органы власти несут ответственность  за развитие местной инфраструктуры. Очевидно, что такое обустройство благотворно влияет на деловую активность в обустраиваемых районах, и поэтому для целей обеспечения развития часто рациональнее вводить плату за обустройство территорий путем осуществления разовых платежей, например, путем установления сбора за благоустройство, чем использовать займы или налоговые доходы, сбор станет платежом за первоначальные капиталовложения.

     При этом важно устанавливать сборы  таким образом, чтобы использование  разных сборов на обустройство для  различных районов не сдерживало освоение новых площадей и не переориентировало деловую активность в те районы, где установлены более низкие сборы за обустройство. Одним из путей решения могло бы быть использование повышенных сборов на обустройство для вновь открываемых предприятий в уже освоенных районах. 
 
 
 

ГЛАВА 2. ФОРМИРОВАНИЕ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ 

2.1 Источники формирования  местных бюджетов 

     Местное самоуправление – обязательный компонент  демократического государственного строя. Оно осуществляется самим населением через свободно избранные им представительные органы. Для выполнения функций, возложенных на местные представительные и исполнительные органы, они наделяются определенными имущественными и финансово-бюджетными правами¹².

     Финансовой  базой местных органов власти являются их бюджеты. Местный бюджет – это бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляется органами местного самоуправления. По Бюджетному кодексу РФ¹³ местный бюджет является формой образования и расходования средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Бюджетные и имущественные права, предоставленные органам местного самоуправления, дают им возможность составлять, рассматривать, утверждать и исполнять свои бюджеты, распоряжаться переданными в их ведение предприятиями и получать от них доходы¹⁴.

     Экономическая сущность местных бюджетов проявляется  в их назначении. Они выполняют  следующие функции:

1. формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности местных органов власти;
2. распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства;
3. контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций и учреждений, подведомственных этим органам власти.

     Важное значение имеют местные бюджеты в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач – в первую очередь в распределение общегосударственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества.

     В основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы заложены принципы самостоятельности местных бюджетов, их государственной финансовой поддержки. Исходя из этих принципов, доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов и отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов¹⁵.

     Федеральный закон 2003 г.¹⁶ разделяет доходы местных бюджетов на собственные и полученные в виде субвенций для осуществления отдельных государственных полномочий. К собственным доходам относятся: доходы от местных, региональных и федеральных налогов и сборов, закрепленные за местными бюджетами; средства самообложения граждан; безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований; доходы от использования муниципального имущества; часть прибыли муниципальных предприятий; штрафы, добровольные пожертвования и иные поступления.

     Основную  часть местных бюджетов составляют налоговые доходы, т.е. доходы от федеральных  и местных налогов и сборов. Перечень и ставки этих налогов устанавливаются федеральным и региональным законодательством о налогах и сборах. Представительный орган муниципального образования вправе устанавливать налоговые льготы по отдельным видам хозяйственной деятельности от местных налогов и сборов и от долей федеральных налогов и сборов, зачисляемых в местные бюджеты.

     Под средствами самообложения граждан  понимаются разовые платежи, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Вопросы введения и использования данных платежей, а также их размеров в абсолютных цифрах решаются на местном референдуме. Федеральный закон 2003 г. разрешает устанавливать пониженные размеры самообложения для отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30 % от общего числа жителей муниципального образования. Источники доходов местных бюджетов (Приложение 1.).

     Следует отметить, что, несмотря на декларированную  российским законодательством бюджетную  самостоятельность органов местного самоуправления, уровень их собственных доходов очень мал. Местные налоги и сборы крайне незначительны и позволяют покрывать лишь 2-5 % бюджетных расходов. В результате органы местного самоуправления не имеют достаточных ресурсов для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения и социально-экономического развития территорий¹⁷.