Понятие муниципального образоваания

2.     Муниципальное  образование признается в соответствии  с гражданским законодательством  особым субъектом гражданско-правовых  отношений, наряду с государством  и государственным образованием, но не юридическим лицом.

3.     Юридическими  лицами являются органы местного  самоуправления в соответствии  с уставом муниципального образования.

4.     В федеральном  законодательстве отсутствует обобщенное  понятие нормативно-правовой системы  местного самоуправления или  системы нормативных правовых  актов муниципального образования:  все акты, кроме устава, признаются  правовыми актами органов и  должностных лиц местного самоуправления (ст.19 и др. Федерального закона  о местном самоуправлении).

5.     Субъектами  наделения "отдельными государственными  полномочиями субъектов РФ и  Федерации" являются не муниципальные  образования, а органы местного самоуправления (ч.2 ст.132 Конституции РФ, пдп.5 ст. 4, пдп.6 ст.5, п.1 ст.38 Федерального закона о местном самоуправлении).

6.     Именно деятельность  и акты органов и должностных  лиц местного самоуправления (а  не муниципального образования  в целом) являются объектом  контроля и надзора со стороны  государства (пдп.5, пдп.15 ст.4, пдп.6 ст.5, ст.51 Федерального закона о местном  самоуправлении).

7.     Органы и  должностные лица местного самоуправления (а не муниципальные образования)  признаются субъектами ответственности  перед государством, физическими  и юридическими лицами (пдп.14 ст.4, ст.ст.49, 50 Федерального закона о местном самоуправлении).

8.     Право местного  самоуправления на судебную защиту  трактуется как право граждан  и органов (должностных лиц)  местного самоуправления (ст.46 Федерального  закона о местном самоуправлении), а не как право муниципального образования.

9.     Создание  муниципальных предприятий, учреждений  и организаций закрепляется как  функция органов местного самоуправления, именно они, а не муниципальные  образования, выступают в качестве  учредителей муниципальных предприятий  (ст.30 Федерального закона о местном  самоуправлении).

10.  Не муниципальное образование, а органы местного самоуправления по вопросам своей компетенции выступают в качестве стороны в договорах, заключаемых ими с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами (ст.32 Федерального закона о местном самоуправлении); они же являются заказчиками на выполнение работ в рамках муниципального заказа (ст.33 Федерального закона о местном самоуправлении).

11.  Органы местного  самоуправления названы в Федеральном  законе (ст.34) субъектами внешнеэкономической  деятельности.

12.  В Федеральном законе говорится о доходах и расходах органов местного самоуправления (ст.38), о праве органов местного самоуправления на компенсацию увеличения расходов и уменьшения доходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти РФ и субъектов РФ (ст.38 п.2), о праве органов местного самоуправления на получение платежей за пользование природными ресурсами (ст.40).

13.  Органы местного  самоуправления признаются также  субъектами кредитных отношений:  они вправе выпускать муниципальные  займы и лотереи, получать и  выдавать кредиты, создавать муниципальные  банки и иные финансово-кредитные  учреждения (ст.42).

Хотя Федеральный закон  и упоминает в качестве "главных  действующих лиц" органы местного самоуправления, более подробный  анализ большинства из названных  выше правоотношений показывает, что  органы местного самоуправления выступают  в них лишь как органы муниципального образования, т.е. от имени последнего. Следовательно, субъектом указанных  правоотношений должно быть признано муниципальное образование. Полагаем, что это признание должно получить соответствующее законодательное оформление: созрела необходимость устранить имеющуюся в настоящее время в федеральном законодательстве не всегда оправданную подмену муниципальных образований органами местного самоуправления, преодолеть непоследовательность федерального, а вслед за ним и регионального законодателя, в определении истинной роли муниципальных образований и органов местного самоуправления в муниципально-правовых отношениях. 

Глава 2. Устав муниципального образования

Действующим законодательством  определено, что муниципальное образование  имеет устав, в котором указываются:

1) границы и состав  территории муниципального образования;

2) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального  образования;

3) формы, порядок и гарантии  непосредственного участия населения  в решении вопросов местного  значения;

4) структура и порядок  формирования органов местного  самоуправления;

5) наименование и полномочия  выборных, других органов местного  самоуправления и должностных  лиц местного самоуправления;

6) срок полномочий депутатов  представительных органов местного  самоуправления, членов других выборных  органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного  самоуправления;

7) виды, порядок принятия  и вступления в силу нормативных  правовых актов органов местного  самоуправления;

8) основания и виды  ответственности органов местного  самоуправления и должностных  лиц местного самоуправления;

9) порядок отзыва, выражения  недоверия населением или досрочного  прекращения полномочий выборных  органов местного самоуправления  и выборных должностных лиц  местного самоуправления;

10) статус и социальные  гарантии депутатов, членов других  выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного  самоуправления, основания и порядок  прекращения их полномочий;

11) гарантии прав должностных  лиц местного самоуправления;

12) условия и порядок  организации муниципальной службы;

13) экономическая и финансовая  основа осуществления местного  самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной  собственностью;

14) вопросы организации  местного самоуправления, обусловленные  компактным проживанием на территории  муниципального образования национальных  групп и общностей, коренных (аборигенных)  народов, казачества с учетом  исторических и иных местных  традиций;

15) другие положения об  организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности  органов местного самоуправления  и должностных лиц местного  самоуправления в соответствии  с законами Российской Федерации  и законами субъектов Российской  Федерации.

Устав служит основным нормативным  актом саморегуляции, с которым соотносятся другие акты, решения и действия местного самоуправления и его органов.

Четырнадцать вышеобозначенных обязательных положений касаются тех основных элементов, из которых формируется статус муниципального образования и которые составляют фундамент его организации и функционирования. Каждое из положений является императивным, поскольку оно должно непременно содержаться в уставе. Но определение их содержания относится к сфере ведения местного самоуправления, которое непосредственно и самостоятельно решает соответствующие вопросы. Например, смысл п.1 сводится к установлению конкретных границ и размеров территории, состава населенных пунктов, объединяемых муниципальным образованием, сферы его деятельности.

Перечень регулируемых в  уставах вопросов не является исчерпывающим. В них могут закрепляться иные положения, касающиеся вопросов местного значения, распределения функций  внутри структуры местного самоуправления, порядка образования организаций  общественного территориального самоуправления, порядка распределения компетенции  в городе с районным делением и  др.

Устав муниципального образования  разрабатывается муниципальным  образованием самостоятельно. Устав  муниципального образования принимается  представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.

Для придания уставу юридической  силы необходима его государственная  регистрация в порядке, установленном  законом субъекта Российской Федерации. Значение государственной регистрации  заключается в том, что устав  муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).Основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования может быть только противоречие его Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации и законам субъекта Российской Федерации. Такой отказ может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Устав – является ключевым документом функционирования муниципального образования. До его принятие недопустимо совершение большинства правомочий в рамках местного самоуправления. Так, необходимо подчеркнуть, что во многих регионах при организации выборов в органы местного самоуправления допускается характерная ошибка: до принятия уставов муниципальных образований одновременно с выборами представительных органов местного самоуправления назначаются выборы глав муниципальных образований (глав местного самоуправления, глав администраций, старост и т.п.). Между тем выборы глав муниципальных образований могут быть назначены и проведены лишь после того, как такая выборная должность будет предусмотрена уставом конкретного муниципального образования.В силу п.1 ст.14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к органам местного самоуправления относятся: выборные органы, образуемые в соответствии с настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований; другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

Наличие выборных органов  местного самоуправления муниципальных  образований является обязательным.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной  власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и  государственными должностными лицами не допускается.Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Согласно ст.16 упомянутого  Закона уставом муниципального образования  могут быть предусмотрены должность  главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности  иных выборных должностных лиц местного самоуправления.

Глава муниципального образования  избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего, равного и прямого  избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном  федеральными законами и законами субъектов  Российской Федерации.

Глава муниципального образования  и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной  компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом  муниципального образования. Согласно уставу муниципального образования  избранный населением глава муниципального образования может быть наделен  правом входить в состав представительного  органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях.Таким образом, должность главы местного самоуправления может быть предусмотрена только в уставе муниципального образования. Субъект Российской Федерации не вправе устанавливать в своих законах нормы, обязывающие население муниципальных образований проводить выборы главы местного самоуправления или предусматривающие проведение таких выборов до того, как население муниципального образования сформирует представительный орган местного самоуправления и примет устав муниципального образования.

Глава 3. Общая характеристика Муниципального образования

3.1. Характеристика  муниципального образования как  системы

Основными свойствами муниципального образования как социально-экономической  системы являются следующие.

Целостность — тесная взаимозависимость между подсистемами и элементами муниципального образования, требующая четкой координации действий и функций управления.

Коммуникативность — признак тесноты связей системы и внешней среды, обеспечивающей режим интенсивного обмена между подсистемами и элементами муниципального образования и внешней среды.

Устойчивость — способность инфраструктуры функционировать в относительно автономном режиме, защищающем муниципальное образование от вероятных ошибочных решений или негативных воздействий внешней среды. Устойчивость является важным условием нормальной жизнедеятельности муниципального образования. Однако оно не может и не должно быть чисто равновесной системой. Для него важны внешние воздействия, благоприятно влияющие на изменение и устойчивое развитие. С устойчивостью муниципального образования как системы связано такое его свойство, как адаптивность — мобильность, способность приспосабливаться к изменяющимся условиям функционирования.