Муниципальное право как комплексная отросль права

Муниципальное право, как и любая другая отрасль права, представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих определенный круг общественных отношений.

Предметная определенность - главное условие формирования и развития муниципального права. Предметом муниципального права является круг общественных отношений, складывающихся в сфере местного самоуправления.

При определении предмета муниципального права и особенностей его метода необходимо учитывать целый ряд  обстоятельств. Прежде всего, это комплексный характер отрасли права. Местное самоуправление не изолировано от иных общественных отношений, на муниципальный уровень влияют нормы иных отраслей права. Например, реализация прав и свобод человека и гражданина, осуществление основных обязанностей граждан защищены конституционным правом; при осуществлении бюджетных прав муниципальные образования используют нормы бюджетного законодательства; при совершении сделок гражданско-правового характера органы местного самоуправления руководствуются нормами гражданского права и т.д.

Таким образом, предмет муниципального права включает в себя часть отношений, регулируемых комплексно несколькими  отраслями права. Поэтому часть  норм различных отраслей права становится одновременно и нормами муниципального права.

Кроме того, нормы муниципального права регулируют сложную систему  отношений как публичноправового, так и частноправового характера. К первым можно отнести отношения, возникающие между государственными и муниципальными органами. Ко вторым - хозяйственную деятельность муниципальных предприятий, гражданско-правовые отношения местной администрации с иными юридическими лицами.

Таким образом, муниципальное  право России рассматривается как  совокупность правовых институтов, регулирующих разнородные общественные отношения, что и определяет его комплексный  характер.

Предмет определяющим образом  влияет на степень муниципально-правового регулирования общественных отношений, обусловливает формы и методы такого регулирования. Общественные отношения, составляющие его содержание, развиваются в направлении их специализации и выделения новых подотраслей и институтов муниципального права.

Как уже говорилось, предмет современного российского муниципального права имеет комплексный характер, который проявляется в следующем.

Муниципальное право  имеет сферы взаимодействия и "пограничные  зоны" с другими, основными отраслями  права. Многие муниципально-правовые нормы используются как нормы конституционного, административного, финансового, гражданского, земельного и других отраслей права в целях всесторонней регламентации отношений в различных областях и сферах местного самоуправления.

Наличие в муниципальном праве, наряду с нормами "двойного назначения", собственных, исключительно муниципально-правовых норм. Особый, учредительный характер имеют нормы, закрепляющие организацию местного самоуправления в уставах муниципальных образований.

Муниципальное право подобно любой другой отрасли права представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих особый круг общественных отношений. Известно, что отрасли права различаются прежде всего по предмету регулирования. Поэтому, чтобы дать понятие муниципального права, необходимо выявить специфику общественных отношений, составляющих его предмет. Это позволит отграничить муниципальное право от других отраслей российского права и определить, что же обусловливает объединение данных отношений в самостоятельный вид общественных отношений, объективно требующий муниципально-правового регулирования.

Чтобы уяснить понятие  муниципального права, необходимо выявить  предмет отрасли муниципального права, т. е. те общественные отношения, которые регулируются муниципально-правовыми нормами. Такие отношения можно подразделить на следующие группы:

1) отношения, связанные  с участием местного самоуправления  в осуществлении народовластия;

2) отношения, связанные  с определением правовых, территориальных, экономических, финансовых основ местного самоуправления;

3) отношения, связанные  с организацией местного самоуправления, организационно-правовой структурой  местной власти;

4) отношения, возникающие  в ходе осуществления гражданами  Российской Федерации права на местное самоуправление в форме прямого волеизъявления и через выборные и другие органы местного самоуправления;

5) отношения, возникающие  при осуществлении предметов  ведения и полномочий местного  самоуправления, с одной стороны,  собственных полномочий по решению вопросов местного значения, с другой - отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления;

6) отношения, связанные  с реализацией гарантий на  осуществление местного самоуправления, в том числе с судебной защитой местного самоуправления, на компенсацию расходов, возникающих в связи с возложением на них дополнительных полномочий, а также в связи с неправомерными действиями органов государственной власти.

Субъектами отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления, выступают:

а) население данной территории (население городских, сельских поселений, других территорий). Население избирает органы местного самоуправления, решает другие вопросы местного значения путем  референдума. В выборах и местном референдуме имеют право участвовать постоянно проживающие на данной территории граждане. Местное самоуправление может осуществляться населением и через другие формы непосредственной демократии: собрания, сходы граждан.

Население - это основной субъект местного самоуправления, ибо посредством различных организационных форм решает важнейшие вопросы местного значения: управляет муниципальной собственностью, определяет структуру органов местного самоуправления и др. Иногда при характеристике основного субъекта местного самоуправления используют такие понятия, как "местное сообщество", "самоуправляющееся сообщество", которые, по сути, равнозначны понятию "население":

б) гражданин Российской Федерации. Как уже отмечалось выше, правовые акты о местном самоуправлении обычно обусловливают участие гражданина в местном самоуправлении фактом его постоянного проживания на соответствующей территории. Хотя возможны и иные решения данного вопроса. Так, в зарубежных странах, как правило, членом коммуны является любой человек, имеющий в коммуне постоянное место жительства, а также владеющий и управляющий в коммуне недвижимым имуществом или являющийся на этой территории предпринимателем.

Право участвовать в  выборах в органы местного самоуправления и быть избранными в них граждане реализуют по достижении 18-летнего возраста. Вместе с тем надо иметь в виду, что Закон Российской Федерации о местном самоуправлении в Российской Федерации (1991 г.) предусматривает, что в общем собрании (сходе) принимают участие граждане, достигшие 16 лет. Законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении не предоставляет право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления лицам без гражданства и иностранцам, постоянно проживающим на территории Российской Федерации.

Гражданам гарантируется вся полнота прав на участие в местном самоуправлении без каких-либо ограничений в зависимости от политических убеждений, расовой и национальной принадлежности, социального происхождения, пола, социального или имущественного положения, языка, отношения к религии;

в) выборные и другие органы местного самоуправления в городах, сельских поселениях, районах - собрания представителей, главы местного самоуправления и др.;

г) органы государственной  власти, предприятия, учреждения, организации  различных форм собственности, общественные объединения, добровольные объединения (ассоциации) экономического взаимодействия органов местного самоуправления. Данные субъекты выступают участниками муниципальных отношений в тех случаях, когда они взаимодействуют с органами местного самоуправления, осуществляющими свои функции и задачи.

7) отношения, вытекающие  из ответственности органов и  должностных лиц местного самоуправления  перед населением, государством, физическими  и юридическими лицами. /3/

Собственное место современного муниципального права в российском праве определяется сложившейся системой данной отрасли, наличием у нее как частноправовых, так и публично-правовых черт. Исходя из этого, муниципальное право характеризуется как публично-частное право, в предмете которого публичные отношения преобладают. В муниципальном праве выделяются институты, которые не являются институтами других отраслей права. Показателем самостоятельности отрасли является структурирование в ней общей и особенной частей, что свидетельствует о высоком уровне внутренней консолидации правовых норм и постоянном развитии муниципального права. В муниципальном праве имеются свои собственные нормы, которые подтверждают самостоятельность муниципального права как отрасли права. В связи с этим возрастание роли и значения муниципального права - процесс объективный и исторически обусловленный.

Современному российскому  муниципальному праву соответствует  обособленная отрасль муниципального законодательства, охватывающая федеральный, региональный и местный уровни. Она пока не сложилась в развитую, хорошо организованную систему. Характерными чертами законодательства, регулирующего различные сферы местного самоуправления, выступают громоздкость, наложение одного акта на другой, противоречия и пробелы правового регулирования. Многие правовые нормы страдают неточностью, расплывчатостью, неоднозначностью содержания. В рамках муниципального законодательства существуют противоречия, проявляющиеся в более общих проблемах федерального устройства, нечеткости разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов по предметам их совместного ведения. Отсюда потребность в систематизации, которая в настоящее время осуществляется не во всех выявленных общей теорией права формах: учета нормативных правовых актов, инкорпорации, консолидации и кодификации.

4. Метод правового регулирования  как классификационный признак системы Муниципального права

Под методами понимаются способы воздействия на общественные отношения в системе местного самоуправления.

В связи с тем, что муниципальное право охватывает сферы публичного и частного права, оно сочетает два способа ре1улирования общественных отношений в системе местного самоуправления: императивный и диспозитивный.

Императивный метод  состоит в том, что в системе  местного самоуправления принимаются решения на местных референдумах, собраниях, сходах, представительными и исполнительными органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления, которые обязательны к исполнению всеми субъектами правоотношений, действующими в пределах границ муниципального образования.

В случае невыполнения решений  местного самоуправления, принятых в  пределах его компетенции, наступает  ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Императивный метод  предусмотрен законодательством о местном самоуправлении для депутатов и выборных должностных лиц.

Диспозитмвный метод  заимствован из сферы частного права. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами и самостоятельно выступают в гражданском обороте. Они вправе заключать договоры с юридическими лицами, с государственными органами /5/.

Муниципальные образования  являются собственниками муниципальной  собственности. От их имени opганы местного самоуправления управляют и распоряжаются  муниципальной собственностью.

При формировании муниципальной  собственности органы местного самоуправления приобретают движимое и недвижимое имущество путем заключения договоров  купли-продажи и т. д.

Таким образом, муниципальное  право характеризуется сочетанием двух методов регулирования отношений в системе местного самоуправления: императивного и диспозитивного, что и отличает его от других отраслей права.

В основном, в сущностном плане, для местного самоуправления как публично-правового института  характерно, безусловно, преобладание публично-правовых методов правового регулирования. Однако, в тех сферах правового регулирования местного самоуправления, которые касаются деятельности его органов как юридических лиц, реализации их полномочий в сфере управления муниципальной собственностью, местными финансами и т.п., используются, как правило, частноправовые методы. Методы правового регулирования во многом ориентированы на способы правового регулирования, к которым теория права относит дозволение, обязывание и запрет. Для муниципального права как комплексной отрасли права, характерно использование в механизме правового регулирования таких способов правового воздействия как дозволение и обязывание. Место научной дисциплины муниципального права в системе правовых наук, прежде всего, обусловлено особенностями муниципального права, как комплексной отрасли права. Ее соотношение и взаимосвязь с правовыми науками определяются соотношением муниципального права с отраслями российского права. Государственное право закрепляет основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления, разграничивает компетенцию РФ и субъектов РФ в области местного самоуправления. Наука государственного права использует многие категории и понятия (местное самоуправление, органы местного самоуправления, компетенция органов местного самоуправления, общие принципы организации местного самоуправления и др.), которые входят в научный аппарат муниципального права, как научной дисциплины. Научная дисциплина муниципальное право тесно взаимодействует с науками административного права, финансового права, гражданского права, земельного права, экологического права. Данные отраслевые науки в рамках своих предметов исследуют многие вопросы, связанные с деятельностью муниципальных органов в разных сферах мест жизни. Научная дисциплина муниципальное право взаимодействует с этими отраслевыми науками, исследуя проблемы муниципальных служб, муниципальной собственности, местных бюджетов, муниципальных земель и др. Таким образом, муниципальное право в силу комплексного характера предмета своего изучения интегрирует теоретические знания ряда отраслевых юридических наук, касающиеся проблем деятельности органов местного самоуправления, в целостную систему научных знаний о муниципальном праве. Формирование и развитие специальной правовой отрасли и научной дисциплины муниципального права – один из важнейших факторов, способствующих созданию и функционированию в нашей стране эффективной системы местного самоуправления.