Социальное
содержание муниципального
управления, социальные
аспекты местного управления
Решаемые
в процессе муниципализации социальные
задачи требуют учета влияния
социальных факторов на формирование
всех основ местного самоуправления:
правовой, территориальной, организационной,
финансовой, экономической.
Социальные факторы влияют на
установление территорий муниципальных
образований, определение структуры
органов местного самоуправления,
формирование и исполнение местных
бюджетов, формирование муниципальной
собственности, управление и распоряжение
муниципальной собственностью. Здесь
надо отметить, что в определенной мере
влияние социальных факторов на процесс
муниципализации уже проявилось на практике,
так как соответствующие механизмы были
“встроены” в законодательство, но значительная
их часть еще нуждается в осмыслении и
учете, причем уже не столько на федеральном
уровне, сколько на уровне субъектов РФ
и муниципальных образований, что вызвано
отнесением регулирования большого числа
вопросов организации и деятельности
местного самоуправления к компетенции
региональных и местных властей.
1.
Сущность и формы социальных
функций местной власти
Сущность, формы и содержание
социальных функций местной власти
обусловлены характером общественно-политической
и социально-экономической организации
общества. Общественные потребности в
качественном и своевременном разрешении
проблем жизнеобеспечения – продовольственной,
топливно-энергетической, экологической
и т.п. безопасности, общественном порядке
и защите населения, обучения и воспитания
молодежи, поддержки пожилых людей, попавших
в трудные условия, и др. – явились в прошлом
исходной предпосылкой возникновения
феномена местной власти.
В территориальной организации
общества ее роль двойственная.
Местная власть:
- реализует конституционные
права жителей городов, сел
и поселков на самоуправление
и имеет институциональную форму,
а также и соответствующий
статус;
- осуществляются
полномочия по координации деятельности
отдельных граждан, социальных
групп и населения в целом, экономических,
хозяйственных, этнических, концессионных
и других структур, т. е. эта власть проявляется
как организационный процесс, в ходе которого
члены территориальной общности реализуют
функции организации и самоорганизации.
Логика е эволюции в том, что на определенном
этапе потребовалась самоорганизация
людей в значительно больших масштабах,
нежели только в пределах их мест проживания,
например государстве в целом. Стала формироваться
система его территориального устройства,
возникла корпоративная культура разрешения
местных проблем – в значительной мере
за счет и под ответственность территориальных
сообществ.
В перспективе, по мере становления
новой модели организации местного
самоуправления, развития демократических
начал российского общества, включенности
жителей городов и районов в практическое
разрешение проблем жизнеобеспечения
местное самоуправления будет все более
проявляться как институт социального
обслуживания населения. При этом в развитом
виде проявится основное социальное его
предназначение – воспитание сопричастности
жителей к тому, что происходит в городах,
селах и поселках, микрорайонах, отдельных
домах, формирование динамичной саморазвивающейся
нации. Современное законодательство
создает для этого необходимые и достаточные
условия.
В предстоящее время существенно
увеличится число муниципальных
образований, что позволит:
- реализовать
принцип территориальной доступности
органов местной власти для
населения;
- повысить реальную
ответственность органов муниципальной
власти и работников соответствующих
служб за состояние дел в городах, районах,
селах и поселках;
- за счет расширения
количества избранных в представительные
органы власти приобщить больше
поселян к практическому разрешению
проблем жизнеобеспечения и повернуть
тенденции взаимного отчуждения власти
и населения.
Совокупность социальных функций
местной власти в Российской
Федерации можно классифицировать
по разным основаниям – по
видам деятельности, месту и роли
в системе территориальной социально-экономической
организации, сочетанию регулирования
и саморегулирования, горизонтам стратегирования
и т.п.
В предельно широком понимании
к социальным функциям института
местного самоуправления можно
отнести регулирования всех основных
видов общественных связей и отношений,
воспроизводимых в городах, поселках,
селах и других видах поселений, в том
числе общественно-политических, экономических,
организационных, этно-социальных, конфессионных
и т.п. Преимущества такого подхода очевидны,
так как позволяют увидеть муниципальное
образование как единое и сложное целое,
оценить общий вектор развития, основные
движущие силы и т.п. При обосновании концепции
развития городов и районов это имеет
особое значение. Однако очевидны и проблемы.
В муниципальных структурах сложилась
в основном отраслевая система управления.
К тому же в настоящее время пространство
активного действия местной власти сводится
в основном к сфере бюджетной. Все более
проявляющееся противоречие между системными
свойствами муниципальных образований
и сохраняющимися отраслевыми технологиями
управления объективно сдерживает развитие.
Например, здоровье граждан города регулируется
различными ведомствами и в большей мере
зависит от образа жизни конкретных людей,
ситуации в семьях, положения в дошкольных
учреждениях, школах, вузах, социальных
мероприятий, проводимых предприятиями,
в том числе новыми экономическими структурами,
и т.д. В городской же власти проблемой
здоровья предметно и повседневно занимается
одна служба, которая выполняет некоторую
деятельность, связанную с организацией
лечения, т.е. когда здоровье по тем или
иным причинам нарушено.
Объективное разделение управленческого
труда – по вертикали и горизонтали
– делает правомерной отраслевую
группировку социальных функций, выделение
их конкретных видов в системе государственного
регионального и муниципального управления,
по своему содержанию преимущественно
административного. Это имеет своим следствием
использование специфических механизмов
регулирования ситуации в образовании,
здравоохранении, досуговой деятельности
и т.п. в стране в целом исходя из концепции
целостности ее социального пространства,
минимальных государственных и социальных
стандартов, а также и конституционных
положений о строительстве социального
государства, доступности благ, гарантиях
социальной защиты и др.
Управление отраслями социальной
сферы имеет то преимущество,
что позволяет специализировать
менеджмент (менеджмент в образовании,
здравоохранении, культуре и т.д.)
и посредством этого повысить его эффективность,
однако при разрешении относительно частных
задач.
Сферная группировка социальных
функций оправдана приоритетом
территориального аспекта потребностей
и интересов населения на местном
уровне общесистемной организации.
При этом выделяются сферы – организационная,
материального производства, духовной
деятельности и собственно социальная,
понимаемая в узком смысле этого слова.
Социальная, или гуманитарная, сфера
в данном контексте – область
организационных отношений, связанных
с решением местных задач воспроизводства
социума, условий и предпосылок развития
человека и семьи. В этом ядро и цель управления,
а объекты регулирования – группы специалистов
сферы образования, медицинские и санитарные
работники, занятые в учреждениях спорта,
культуры и информации, а также дети, молодежь,
родители и пенсионеры.
2
Содержание социальных
функций органов
местного самоуправления
Социальные функции органов местного
самоуправления сложны и многогранны,
связаны с обеспечением условий жизнедеятельности
людей в местах их проживания, где все
предметно, конкретно и персонифицировано.
В этом заключается источник множества
проблем, противоречий и трудностей, в
том числе при проведении сильной социальной
политики – федеральным центром, субъектами
Российской Федерации и органами местного
самоуправления.
По мере возрастания масштабов
и сложности социальных функций
потребовалось их соответствующее
закрепление за уровнями управления
обществом двух видов социального
регулирования – федеральным центром,
республиками в составе России, областями
и краями, автономными образованиями (округами
и областью), а также более 11 тысячами структур
местного самоуправления.
Такого рода процессы воспроизводятся
не только в Российской Федерации, но
и во многих других государствах. Это,
однако, не означает их некую содержательную
унификацию. Наоборот, речь идет о поисках
оптимального способа управленческого
воздействия. В одних случаях это имеет
наиболее высокие результаты при централизации
каких-либо функций, в других, наоборот,
максимум пользы можно получить при переносе
центра тяжести в их осуществлении на
региональный и нижележащий уровень организации.
Многолетняя отечественная и
зарубежная практика позволила сформулировать
принцип субсидарности или выделенной
компетентности. Его суть в том, что часть
функции по регулированию процессов жизнедеятельности
в стране реализуется законодательными
и исполнительными органами федерального
центра, часть – субъектами Российской
Федерации, а часть вопросов переданы
для разрешения местными органами представительной
и исполнительной власти. Принято, в частности,
что вопросы пенсионного обеспечения,
высшего образования и др. в основном решаются
органами федеральной власти. Проблемы
дошкольного воспитания, досуговой деятельности,
поддержания санитарного состояния, пожарной
безопасности и охраны общественного
порядка лучше решать на местном уровне.
В соответствии с этим принципом разрешаются
также вопросы материального и финансового
обеспечения социальных мероприятий.
Федеральным
законом “Об общих принципах
организации местного самоуправления
в Российской Федерации” от 6
октября 2006 г. №131-ФЗ к социальным
вопросам местного значения, разрешаемых
в поселениях, отнесены:
- обеспечение малоимущих
граждан жилыми помещениями из социального
жилого фонда, осуществление первичных
мер пожарной безопасности, сохранение
на территории поселений городских (сельских)
памятников истории культуры, условий
для развития массовой физической культуры;
- организация
электро-, тепло-, газо-, водоснабжения
жителей поселений, водоотведения,
уличного освещения, снабжения
населения топливом, ритуальных
услуг и содержания мест захоронения
и др., транспортного, библиотечного
обслуживания, благоустройства, озеленения
и санитарной очистки городов, сел и поселков;
- участие в
установлении (в соответствии с
федеральным законом) опеки и
попечительства жителей, предупреждении
и ликвидации последствий локальных
и местных чрезвычайных ситуаций
в границах поселений, планировании
застройки, территориального зонирования
земель, проведении оценки стоимости земельных
участков в границах поселений и др.
К основным вопросам социального
характера, подлежащим разрешению
в муниципальных районах, отнесены:
- опека и попечительство,
организация предоставления дошкольного,
начального, общего, среднего (полного)
общего образования, а также дополнительного
образования (за исключением финансового
обеспечения учебного процесса, включая
оплату труда педагогических работников,
в соответствии с установленными федеральными
законами, минимальными общенациональными
стандартами качества образования);
- оказание скорой
медицинской помощи (за исключением
санитарно-авиационной), стационарной
и амбулаторной первичной медико-санитарной
помощи, медицинской помощи женщинам в
период беременности, родовспоможения.
Аналогичны вышеперечисленным, социальные
функции органов власти городских
округов. Основные функции, исходящие
от органов управления и нацеленные
на жизнедеятельность людей – городах
и поселениях. Однако, согласно принципу
супсидиарности, местная власть в решении
одних проблем принимает участие посредством
создания условий, в других – соучастием,
в третьих – осуществляет контроль, в
четвертых – всю организацию дела берет
на себя и т.п.
3
Пути развития
содержания социальных
функций местной
власти
Трансформация содержания социальных
функций местной власти происходит
под воздействием изменений: в
социальной политике государства,
бюджетной системе, экономике
страны, регионов, городов и районов, а
также смены этапов в проводимых в стране
реформ.
Немаловажное значение имеет
также специфика самих социальных
сфер и проводимых мер. Зачастую
они не дают немедленных ни
материальных, ни собственно социальных
результатов. Последние не всегда возможно
оценить количественно и еще сложнее –
с использованием стоимостных категорий.
Инерционность социальных изменений
зачастую вступает в противоречие
с преобразованиями экономическими
и организационными. Меры социального
характера в программах, например, годов
и районов зачастую предусматриваются
на период избрания главы местной администрации
и последние не имеют возможности воспользоваться
результатами предпринятых ими усилий,
равно как и далеко не будут отвечать за
последствия ошибочных действий или бездействия.
Существенное значение имеет
вопрос относительно низкой эффективности
затрат на социальные мероприятия,
которые, по оценкам, в кратное
число раз ниже, чем в сфере
реальной экономики.