История становления антимонопольного законодательства

История становления антимонопольного законодательства. 

Антимонопольное законодательство в  России.

Антимонопольное законодательство - законы и другие правительственные акты, способствующие развитию конкуренции, направленные на ограничение и запрещение монополий, препятствующие созданию монопольных структур и объединений, монополистических действий. Для организации антимонопольной деятельности создаются антимонопольные комитеты.¹

Сейчас антимонопольное законодательство и антимонопольная политика представляют собой одно из важнейших средств государственного регулирования экономики, и именно поэтому антимонопольное законодательство может признаваться самостоятельной отраслью законодательства. Эта отрасль является комплексной: её основой являются  нормы  административного, гражданского и уголовного права, а также конституционные нормы. Основными  целями  антимонопольного законодательства многих государств являются: защита и поощрение конкуренции, контроль над хозяйствующими субъектами, занимающими доминирующе положение на рынке, контроль над процессом концентрации производства и централизации капитала, контроль над ценообразованием, содействие мелкому и среднему предпринимательству и защита его интересов, защита интересов потребителей.²

Антимонопольное законодательство Российской Федерации основывается на  Конституции  Российской Федерации, Гражданском  кодексе  Российской Федерации и состоит из Федерального закона «О защите конкуренции», иных федеральных законов, регулирующих отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением  и  пресечением  монополистической  деятельности и недобросовестной  конкуренции,  и в которых  участвуют  российские  юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы  государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции  указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской  Федерации, физические  лица, в том числе индивидуальные  предприниматели. ³

Первый в России антимонопольный нормативный акт - Закон "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" был принят 22 марта 1991 года. При его подготовке был воспринят зарубежный опыт антимонопольного регулирования и учтены особенности экономики России: в нем предусмотрено ограничение монополистической деятельности не только хозяйствующих субъектов, но и органов власти и управления. Целями введения в действие закона были: создание конкурентной среды в экономике, предупреждение, ограничение и пресечение монополистической  деятельности и  недобросовестной  конкуренции на товарных рынках.⁴

Закон явился основой для формирования в России антимонопольного законодательства, а также подготовки и принятия соответствующих нормативных документов.

К таким документам можно отнести Правила рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства (утверждены приказом ГКАП России от 12 мая 1994 г. № 53), Закон о дополнении Уголовного кодекса РСФСР и Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.  
Отдельно можно выделить акты о Государственном Реестре предприятий-монополистов и о специальном регулировании их деятельности. Составление и утверждение Государственного Реестра возложено на ГКАП России.  
При составлении реестра использовался только один из признаков - доля на рынке, в то время как понятие "доминирующее положение" требует установления в каждом конкретном случае наличия некоторых признаков, характеризующих положение предприятия как доминирующего.

Только к 1994 году государством была осознана проблема необходимости государственного регулирования естественных монополий.

Первый  проект Федерального Закона “О естественных монополиях” был представлен в начале 1994 года. Уже в августе правительство направило согласованный со всеми заинтересованными министерствами проект Закона в Госдуму, но принят Государственной Думой и подписан Президентом закон был только в августе 1995 года.

По Закону “О естественных монополиях”, область регулирования включает транспортировку нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, транспортировку газа по трубопроводам, услуги по передаче электрической и тепловой энергии, железнодорожные перевозки, услуги транспортных терминалов, портов и аэропортов, услуги общедоступной и почтовой связи.

Основными методами регулирования выступили: ценовое регулирование, то есть прямое определение цен или назначение их предельного уровня; определение потребителей для обязательного обслуживания и/или установление минимального уровня их обеспечения.

В последние  годы российское антимонопольное законодательство претерпело радикальные изменения. В 2006 г. был принят новый Федеральный Закон «О защите конкуренции». Были резко повышены санкции за нарушения: в 2007 году введены оборотные штрафы, а в 2009 году - уголовная ответственность за ограничения конкуренции. Изменение законодательства, более активная деятельность ФАС по его применению повысили роль антимонопольной политики как с точки зрения ее воздействия на поведение хозяйствующих субъектов, так и с точки зрения места в системе государственного управления.

По словам С.Б. Авдашева, Профессора кафедры экономического анализа организаций и рынков:

«В то же время в сфере применения антимонопольного законодательства существует целый ряд серьезных проблем, связанных как с содержанием норм, так и практикой их применения.

Для адекватной оценки результатов необходимо определить объективные ограничения возможностей антимонопольной политики в России. Особенности российских рынков - высокие барьеры входа, консервативность отраслевой структуры, преобладание рынков с высокой концентрацией,  тенденции   повышения  концентрации  производства, второстепенность отечественного рынка для крупнейших национальных продавцов, активно конкурирующих на глобальном рынке - объективно осложняют задачи развития конкуренции. На рынках, обладающих подобными характеристиками, выше стимулы участников к отказу от соперничества. На подобных рынках выше и возможности крупных компаний ограничивать конкуренцию в одностороннем порядке. Большинство факторов, осложняющих развитие конкуренции в российских условиях, не может быть устранено с помощью даже идеального применения идеального антимонопольного законодательства. Требуются меры активной конкурентной политики - включая повышение защиты прав собственности, расширение экономической свободы, снятие инфраструктурных ограничений. Антимонопольная политика - лишь один из инструментов развития конкуренции, роль которого чрезвычайно важна, но не абсолютна. Результативность антимонопольной политики в России ограничена еще и значительно более широким, чем в странах с развитой рыночной экономикой, набором сфер ответственности антимонопольного органа, что в условиях ограниченных ресурсов не всегда позволяет в полной мере сосредоточиваться на действительно важных задачах.»⁵

Но все-таки российскому антимонопольному органу в последние несколько лет удалось решить некоторые принципиальные задачи. К несомненным успехам следует отнести ужесточение санкций и снижение пороговых значений для согласования сделок экономической концентрации. Введение в 2007 году системы оборотных штрафов сделало нарушения антимонопольного законодательства более чувствительными для продавцов, Введение программы освобождения от ответственности создает стимулы отказываться от нарушения тех, кто уже вовлечен в него. Российский антимонопольный орган получил весомые инструменты для наказания – и соответственно для предотвращения, - ограничений конкуренции. При высоких санкциях значительно возрастают издержки ошибок для несправедливо обвиненных.

Последние изменения в системе санкций (2009-2010 гг.) предусматривают в определенном смысле «шаг назад» и уменьшение масштабов наказания для виновных. В какой-то степени это может быть оправданно, так как может позволить предотвратить массовое использование антимонопольных санкций против тех продавцов, которые фактически не ограничивают конкуренцию.

Опыт  западных  стран  в  антимонопольном  законодательстве  достаточно велик.  Появление этого    законодательства    обусловлено историческими причинами. В зависимости от  развития  экономики различных стран сложились разные системы антимонопольного регулирования.  Самым развитым в этом отношении считается  антимонопольная практика США, поскольку её  законодательный (юридический)  аспект,  как и другие области права основывается на прецедентной системе.

     Российские монополии достаточно специфичны и это не могло не сказаться на особенности антимонопольного законодательства. В капиталистических странах монополии  появились,  когда  уже   существовали   рыночные   отношения,   и государство, чтобы воспрепятствовать  удушению  конкуренции,  стало  вводить ограничивающие   нормы.   Российское же законодательство о конкуренции стало разрабатываться  при сильных монополиях  и лишь  формирующихся   рыночных отношениях. Поэтому западный опыт неприменим в российских условиях.

 За последние несколько лет антимонопольная служба значительно продвинулась вперед в формировании положительной практики применения антимонопольного законодательства. Конечно, были и есть определенные пробелы и недоработки в законодательстве и применении на практике. Многое уже сделано, но ещё много предстоит сделать.