Региональные целевые программы: механизмы формирования и реализации

Согласованный проект целевой  программы с пояснительной запиской, бизнес - планом и социально - экономическими и технико-экономическими обоснованиями, предварительной бюджетной заявкой, положительным заключением государственной экологической экспертизы (по программам, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду), соглашениями (договорами) о намерениях между государственным заказчиком программы и предприятиями, организациями, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, подтверждающими финансирование программы за счет внебюджетных источников, средств бюджетов субъектов Российской Федерации, государственный заказчик целевой программы направляет в Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерство финансов Российской Федерации, а по целевым программам, которые содержат разделы научно - исследовательских и опытно - конструкторских работ (НИОКР) гражданского назначения, - также в Министерство образования и науки Российской Федерации. Представленные материалы должны содержать необходимые данные для проведения анализа проекта целевой программы, особенностей сегмента рынка, на которые ориентируется указанный проект, возможностей реализации этой программы в предполагаемые сроки, оценки эффективности и осуществления контроля над ходом ее выполнения.

 

На федеральном уровне целевые программы и государственные  заказчики утверждаются Правительством Российской Федерации, а на региональном - правительством республики либо администрацией области.

Государственные заказчики  обеспечиваются финансовыми ресурсами  в объеме, устанавливаемом бюджетом, и ответственны за реализацию целевых программ.

Взаимодействие нескольких государственных заказчиков по одной  программе осуществляет государственный  заказчик - координатор, определяемый Администрацией региона или Правительством Российской Федерации.

После утверждения целевой  программы государственный заказчик на основе соглашений (договоров) о намерениях и с учетом объемов финансирования за счет средств федерального бюджета на очередной финансовый год заключает с исполнителями программы государственные контракты на финансирование целевой программы из внебюджетных источников, бюджетов субъектов Российской Федерации.

Государственный заказчик целевой программы может на договорной основе передавать предприятиям, организациям и учреждениям выполнение части  своих функций на условиях, предусматриваемых исполнительными органами власти.

Государственный заказчик на конкурсной основе проводит отбор  исполнителей работ или услуг. Организует конкурс среди поставщиков продукции  по каждому конкретному мероприятию.

Участники программы  и заинтересованные организации согласовывают сроки выполнения мероприятий, объемы закупаемой продукции и оборудования, источники финансирования. В условиях, когда остро ощущается дефицит финансовых средств, при разработке программы возникает необходимость ограничить перечень мероприятий только теми, которые непосредственно направлены на достижение сформулированной цели программы выбранным путем, т.е. направлены на решение данных конкретных задач.

При разработке программы, как правило, может быть сформулирован  другой подход, другой набор реализующих цель задач, в решении которых подобные мероприятия будут иметь важное значение, и они должны быть включены в такую программу.

Важность мероприятий  определяется либо на основании сравнения  количественных показателей эффективности, либо по вкладу в достижение показателей вышестоящей цели. В тех случаях, когда для мероприятий не могут быть определены количественные характеристики, то важность таких мероприятий определяется экспертным путем. В результате все мероприятия оказываются ранжированными по важности относительно конкретных целей. При распределении ресурсов в первую очередь обеспечиваются ими наиболее важные мероприятия, а остальные - по мере нахождения дополнительных средств.

Каждое мероприятие  должно иметь указание на ожидаемый от его проведения результат. Этот результат также может служить критерием сравнения эффективности конкретных действий.

Мероприятия должны быть реальны для выполнения и по срокам, и по планируемым результатам. Определение  этих показателей требует от разработчиков программы определенной доли ответственности и соответствующих расчетов. Однако только в случае их реальности эти показатели будут выполнять свою организующую и контролирующую функцию.

Все количественные показатели системы целей и реализующих  их мероприятий должны быть согласованы между собой. Достижение определенных целей или показателей по ряду мероприятий требует некоторых дополнительных условий. Таким условием может быть привлечение других служб и ведомств.

Отдельные мероприятия  могут потребовать дополнительного технического обеспечения или целенаправленного финансирования. Все эти условия должны быть указаны в перечне мероприятий, иметь соответствующие обоснования и расчеты.

Важнейшим разделом программы  является описание механизма ее осуществления. Этот раздел включает:

· стимулирование (перечень льгот) выполнения заказов на поставку продукции и выполнения работ (услуг) для государственных нужд;

· перечень мер по организации  управления реализацией программы (выбор головного заказчика и  ответственного разработчика программы, назначение руководителя программы, выбор членов координационного совета, осуществляющего контроль за ходом реализации программы в соответствии с сетевым графиком);

 

· контроль за ходом выполнения программы в соответствии с утвержденным планом, этапами и финансированием реализации региональных программ в промышленности;

 

· увязка сроков поступления  средств на финансирование программы  из различных источников (федеральный  бюджет, внебюджетный фонд, иностранные  и частные отечественные инвестиции, взносы участников программы - министерств, ведомств, территориальных образований, городов, предприятий, государств - членов СНГ (на основе долевого участия), кредитов и отчислений от прибыли предприятий);

 

· оценка ожидаемых социально-экономических и экологических последствий задержки хода реализации программы и выработка своевременных рекомендаций по предотвращению нарушения сроков решения проблемы.

 

Несмотря на важность этого раздела, часто раздел о  механизме реализации программы  заменяется перечнем мероприятий, нацеленных на достижение намеченных результатов, или сводится к перечислению функций органа управления программой. Программы, в которых находят отражение конкретные экономические регуляторы, встречаются редко. И практически нет программ, где эти регуляторы увязывались бы с целевыми установками. Это обстоятельство является одной из причин, по которой большинство программ реализуется с нарушением сроков.

 

Поэтому рекомендуемые  в ходе реализации программы экономические  регуляторы должны быть предварительно оценены с точки зрения их совместимости с уже действующими на конкретной территории экономическими регуляторами. В противном случае несовместимые наборы экономических регуляторов могут изменить цель и сферу применения предусмотренного в программе метода регулирования и привести к неожиданному для разработчиков программы результату.

 

Разработка комплексных  целевых программ направлена на обеспечение  тесного взаимодействия и сочетание  отраслевого и территориального аспектов, преодоление ведомственных барьеров при обеспечении развития территорий региона.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4. Принципы разработки и реализации региональных программ

 

Региональные программы  должны разрабатываться не для всех, а только для ограниченного числа проблемных территорий. В отличие от большинства других средств федеральной региональной политики, они нацеливаются на решении не столько текущих (тактических), сколько стратегических задач регионального развития, имеющих общегосударственное значение. Для одних регионов это может быть реструктуризация экономики, для других - преодоление хронической отсталости, активизации полюсов роста, освоение новых природных ресурсов и т.д. Программы создают региональным и федеральным властям долговременные ориентиры для их повседневной управленческой деятельности.

 

В СССР был накоплен значительный опыт разработки государственных региональных программ: Урало-Кузнецкий комбинат, Ангаро-Енисейская проблема, Западно-Сибирский  нефтегазовый комплекс и др. Научные  основы построения таких программ в значительной мере сохраняют свое значение и в настоящее время. Однако условия реализации разрабатываемых программ теперь качественно иные: отсутствие централизованного планирования и управления, множество собственников и рыночная среда, открытость экономики, возросшая роль региональных и местных властей.

 

Инициаторами разработки федеральных программ регионального  развития чаще всего выступают администрации  субъектов федерации. Обоснования  предлагаемой программы включают формирование важнейших проблем, требующих программной проработки, анализ причин их возникновения, оценку возможной социально - экономической эффективности программы, потребностей в ресурсах и возможных источников их осуществления, рекомендации о составе государственных заказчиков, разработчиков и исполнителей программы.

 

Проект программы должен включать:

 

• Цели и задачи программы (качественно и количественно конкретизированные);

 

• Этапы и сроки выполнения программы;

 

• Структуру программы (состав подпрограмм по направлениям природно-ресурсный и демографический потенциал, развитие основных производств и инфраструктуры, научно - техническое развитие, межрегиональное сотрудничество и внешнеэкономическая деятельность, охрана окружающей среды);

 

• Систему программных мероприятий (по направлениям);

 

• Обоснование финансовых и других затрат;

 

• Расчеты социально-экономической эффективности и оценку экологических последствий;

 

• Характеристику механизмов осуществления программы (необходимые нормативно - правовые и институциональные изменения, система стимулирования и привлечения финансовых ресурсов, организация управления программой и контроля за ходом ее выполнения);

 

• Сведения о государственных заказчиках и исполнителях программы.

 

В процессе подготовки программы  разрабатывается концепция, различные сценарии и прогнозы, применяются разнообразные аналитические методы.

 

После завершения разработки проекта программы госзаказчик  организует согласование предусмотренных  в нем мероприятий и источников финансирования с федеральными министерствами и ведомствами, органами власти субъектов федерации, предпринимательскими структурами - исполнителями программы. Проводится экспертиза проекта, а по результатам - соответствующая доработка. Комплексная экспертиза проектов крупных программ осуществляется экспертным советом при Правительстве Российской Федерации.

 

К числу основных недостатков  практики разработки и особенно реализации региональных программ следует отнести:

 

• выборочное осуществление мероприятий программ, изменяющее их первоначальный замысел, структуру и конечные цели;

 

• отставание в создании механизмов реализации, особенно финансовых (гарантийно-залоговых фондов, «наполнения» иностранных кредитных линий и т.д.);

 

• слабая координация между федеральными целевыми программами, параллельно осуществляемыми на определенной территории;

 

• отсутствие зафиксированных правил распределения ограниченных финансовых средств между отдельными программами;

 

• недостаточный контроль за использованием бюджетных средств, выделяемых на программы, и за соответствием получаемых результатов целям программ.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

 

Очевиден факт, что  цели региональной политики в различных  странах мало чем отличаются. Они  включают в себя задачи обеспечения  эффективного и справедливого развития, стимулирования развития рыночных отношений и обеспечения самостоятельного роста во всех регионах, а также сокращения неравенства между регионами с точки зрения безработицы, уровня доходов и существующей инфраструктуры.

Специфические инструменты  собственно региональной политики с трудом поддаются определению. Однако большинство стран использует два вида механизмов: программы регионального развития, адресованные муниципальным органам или агентствам по экономическому развитию, и схемы региональной помощи, адресованные непосредственно предприятиям, обычно малым и средним, как правило, в форме кредитов, гарантий, коммерческих ссуд и налоговых льгот, а не в форме дотаций. Постепенно вводится система определения регионов.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

 

1. Федеральный закон  «О государственном прогнозировании  и программах социально-экономического  развития Российской Федерации»  от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ;

 

2. Федерального закона  «Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ;