Земельный кодекс как основной источник земельного права

ЗЕМЕЛЬНЫЙ КОДЕКС КАК ОСНОВНОЙ ИСТОЧНИК ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

Принятие нового Земельного кодекса Российской Федерации - важное событие в развитии земельных отношений, поскольку давно ожидаемый Кодекс призван быть главным регулятором земельно-правовых отношений. При изучении земельного права - как учебной дисциплины, как науки, как отрасли права - важно уяснить его предысторию (хотя бы краткую), его ведущее место в регулировании земельных отношений, способы преодоления возникающих проблем.

Предыдущий Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. содержал основные положения современной земельной и аграрной политики и реформы; с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г., ЗК РСФСР 1991 г. продолжал действовать до ХХI века наряду с федеральными (указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ) и региональными нормативными правовыми актами 90-х годов, являясь основополагающим актом земельного права.

К разработке проекта нового Земельного кодекса РФ приступили в 1992 г. Обсуждение проектов продолжалось в середине и конце 90-х г. и не давало положительных результатов из-за разных позиций законодательных и исполнительных органов государственной власти.

Послание Президента РФ 2000 г. содержало призыв к принятию решений по важнейшим земельным вопросам и одобрению нового ЗК. Его принятие, пусть и с некоторыми изъятиями, например, о землях сельскохозяйственного назначения, давно назрело ввиду реформирования экономики и изменившихся социально-экономических условий.

Законопроект был разработан в Минэкономразвития России (не в Минимуществе, не в Роскомземе) и одобрен Правительством РФ весной 2001 г. Позиции ведущих научных учреждений по многим вопросам проекта ЗК разошлись. Мотивы нашей поддержки нового ЗК РФ были в основном следующие: конструктивное оказание помощи разработчикам проекта и субъекту законодательной инициативы; узаконение земельной реформы, ее концептуальных положений, в том числе равноправных форм собственности на землю; обеспечение земельного правопорядка в стране; учет общественного мнения, в частности 40 млн граждан - собственников земли.

Ряд положений нового ЗК РФ, отражающихся на всем земельном праве, имеют положительное значение. Это:

                  стабилизация состава земель, отнесения их к одной из семи категорий по целевому назначению;

                  закрепление основ государственного управления земельными ресурсами (мониторинга, землеустройства, государственного земельного кадастра, государственного, муниципального, производственного контроля, судебного рассмотрения споров);

                  закрепление и защита прав граждан (в том числе, что очень важно, прав постоянного бессрочного пользования и пожизненного наследуемого владения);

                  разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами, муниципальными образованиями в соответствии с Конституцией РФ, согласно ст.36 которой условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.

Земельный кодекс Российской Федерации решил юридические вопросы, связанные как с установлением ограничений, так и с определением "правил игры" на земельном рынке. Этот законодательный акт создал правовую основу для решения всего комплекса вопросов, возникающих в земельной сфере.

По своей структуре Земельный кодекс Российской Федерации принципиально не отличается от одноименных кодексов, ранее принятых в нашей стране. Можно утверждать, что Земельный кодекс Российской Федерации является модернизированным вариантом старых земельных кодексов. Сохраняя деление земель на категории, Земельный кодекс Российской Федерации не смог отойти от ряда подходов, которые использовались в советском земельном праве.

Составителей Земельного кодекса Российской Федерации можно понять. Отказ от деления земель на категории потребовал бы проведения адекватной замены. Соответствующие специалисты оказались не готовы в сжатые сроки подготовить необходимые предложения. Не составляет секрета тот факт, что проект Земельного кодекса Российской Федерации был разработан в течение всего нескольких месяцев.

Земельный кодекс Российской Федерации существенно не изменил систему правового регулирования земельных отношений, сложившихся в Российской Федерации за последнее десятилетие. Он лишь упорядочил регулирование этих отношений. В отдельных случаях он развил положения других федеральных законов.

Известно, что постулат об исключительности государственной собственности на землю являлся базовым для советского земельного законодательства. Признание многообразия форм собственности на землю заставило внести серьезные коррективы в земельное законодательство.

Основываясь на требованиях Конституции Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, некоторые иные федеральные законы, а также подзаконные акты предусматривали и раньше, что земля может находиться в государственной, муниципальной и частной собственности. Однако названные правовые акты составлялись так, что нормы о земельной собственности при большом желании могли и не применяться. Так, противники частной собственности на землю и гражданского оборота земельных участков часто аргументировали свою позицию ссылками на нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, которые требовали именно от законодательной власти определить виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности, а также установить оборотоспособность земли.

Земельный кодекс Российской Федерации внес полную ясность в вопрос о том, какие земли могут находиться в частной собственности, а какие не могут быть переданы в собственность граждан и юридических лиц. Иными словами он реализовал требования Гражданского кодекса Российской Федерации.

Точно также решен вопрос и с гражданским оборотом земельных участков. Законодательство Российской Федерации давно отменило исключительно административный порядок перераспределения земельных участков. Однако отсутствие норм об оборотоспособности земельных участков постоянно позволяло говорить о том, что в соответствии с подзаконными актами неправомерно осуществляется распродажа любых земель. Законность гражданского оборота земельных участков подвергалась сомнению. Земельный кодекс Российской Федерации устранил имеющийся в законодательстве пробел и дал перечни земельных участков, которые изъяты из оборота или ограничиваются в обороте.

Земельный кодекс Российской Федерации, сохраняя традиционную для советского земельного права форму составления кодифицированного законодательного акта о земле, дополнительно урегулировал вопросы о частной земельной собственности и гражданском обороте земельных участков, поскольку эти вопросы Конституция Российской Федерации и Гражданский кодекс Российской Федерации потребовали решать именно в законах о земле.

В Кодексе в нынешней редакции отсутствует государственная стратегия по земельному вопросу, не решен главный вопрос о том, должен ли быть Кодекс рамочным законом, закрепляющим лишь основные положения федеральной политики в области регулирования и развития земельных отношений, которые должны развиваться в других федеральных законах и законах субъектов РФ, или Кодекс должен быть актом прямого действия, дающим ответы на все вопросы владения, пользования и распоряжения землей. Представленный Правительством РФ в Государственную Думу РФ Проект Кодекса является мертворожденным рамочным законом с нулевой эффективностью, так как он не дает всестороннего нормативного регулирования условий и порядка пользования землей ( часть третья ст. 36 Конституции РФ) в условиях начавшейся 15 лет назад, но далекой еще от завершения земельной реформы, составляющей органическую часть общего перехода страны к социально ориентированной рыночной экономике. Коренным пороком этого Проекта является то, что он содержит общие, ни к чему не обязывающие фразы и отсылки к будущим законам и гражданскому законодательству, часто не приспособленному к решению сложных задач, связанных с завершением земельной реформы и повышением эффективного и экологически безопасного использования приватизированных и арендованных земель.

Главный Земельного кодекса состоит в том, что он изобилует бланкетными нормами, содержащими отсылки к крупным законодательным актам, принятие которых потребовалось и требуется до сих пор после издания и введения в действие Земельного кодекса РФ. Это законы, регулирующие традиционное природопользование коренных малочисленных народов; ограничения оборота земель и оборот земель сельскохозяйственного назначения; охрану земель, занятых оленьими пастбищами; разграничение государственной собственности на землю; порядок предоставления земельных участков для строительства объекта; приобретение прав на земельные участки, находящихся в государственной и муниципальной собственности; ограничения прав на землю; использование земельных долей, возникших в результате приватизации сельскохозяйственных угодий; использование фонда перераспределения земель; организацию и порядок проведения землеустройства.

Однако, на нынешнем этапе, после принятия нового Земельного кодекса РФ, законодатель сосредоточил внимание не на его недостатках, а на изучении, освоении Кодекса, способах преодоления его пробелов, на правоприменении. Пробелы, повторы и противоречия, имеющиеся в ЗК, подлежат анализу и устранению правовыми средствами. Отсутствие регулирования оборота сельскохозяйственных земель восполнено с помощью специального Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", вступившего в действие в январе 2003 г.

Единое земельное право России на данный момент остается не кодифицированным,  не скоординированным, распыленным между множеством плохо согласованных и даже противоречивых законов потому, что регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения специальным федеральным законом не ставится в зависимость от содержания Кодекса, в котором отсутствует понятие оборота земельных участков сельскохозяйственного назначения, понятие правомочий по владению, пользованию и распоряжению землей, хотя и закрепленных в наиболее общей форме в п. 3 ст. 129, п. 3 ст. 209, п. 1 ст. 260 ГК РФ, но отнюдь не являющимися чисто цивилистическими.

В ходе работы над Проектом Кодекса по вопросам регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения важно обратить внимание на то, что в соответствующей Главе 17 « Право собственности и другие вещные права на землю» (ст. ст. 260-287) и в Главе 34 « Аренда» (ст. 607) ГК РФ, в которой в качестве объектов аренды выделены земельные участки и другие обособленные природные объекты, различаются объекты земельных прав (земельные участки), изъятые из гражданского оборота и ограниченные в обороте. Такое же разграничение проводится в Федеральном законе « Об ипотеке», включившем сельскохозяйственные угодья сельскохозяйственных коммерческих организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств, полевые земельные участки личных подсобных хозяйств в перечень объектов имущества, не подлежащих залогу, что вовсе не равнозначно тому, что такой земельный участок вовсе не может быть объектом какого бы то ни было гражданского и земельного права. Принципиально такое изъятие земельного участка сельскохозяйственного назначения из гражданского оборота означает, что этот земельный участок не может быть объектом таких сделок, в результате которых возможен переход имущества от одного лица к другому. Сельскохозяйственные земли не могут быть непосредственно отчуждаемы и закладываемы, так как в результате залога допускается возможность отчуждения с публичных торгов. Земля не может быть продаваема, дарима и т. д.

Немаловажное значение имеет научное комментирование положений ЗК РФ. Хотя теоретические правовые доктрины не являются самостоятельным источником права в России, но мотивированное, подробно аргументированное изложение точек зрения и научных позиций не может не иметь своих последствий и не восприниматься судебной, арбитражной и административной практикой, в учебном процессе, при законопроектной и научной работе.

Разночтения ЗК с ГК РФ - наиболее актуальная и важная проблема. Право собственности на лес и древесно-кустарниковую растительность на земельном участке, "если иное не установлено законом", предусматривается в гл.17 ГК РФ. Но именно "иное" и предусмотрено в ЗК РФ. Здесь возникает ситуация, когда общие законы, регулирующие имущественные отношения, представлены ГК РФ; специальные законы представлены Земельным, Лесным, Водным кодексами, иными природоресурсными законами, которые согласно ст.129 ГК РФ могут ограничивать оборот природных ресурсов и являются, таким образом, приоритетными по отношению к специфическому имуществу - природным ресурсам.

Таким образом, в ГК РФ устанавливаются принципы гражданского, имущественного оборота, а в природоресурсных законах - детали, специфика гражданского оборота природных ресурсов. В случаях разночтений между ними должен действовать специальный закон - таково общепринятое правило, оно закрепляется в ряде норм ГК РФ.

Разумеется, надо учитывать уровень правоприменителей, которые могут запутываться в этих доктринах, а то и использовать их по своему усмотрению в своих интересах, что крайне нежелательно, а в условиях современного состояния правопорядка в Российской Федерации - и опасно. Там, где без этого не обойтись, следует приводить в соответствие друг с другом равноценные федеральные законы, например, гл.17 ГК РФ и ЗК РФ, что в настоящее время и пытаются осуществить правоподготовительные органы.

Земельный кодекс Российской Федерации является результатом компромисса.

С одной стороны Земельный кодекс Российской Федерации составлен в стиле традиционном для советского земельного права. Земельный кодекс Российской Федерации сохраняет в незыблемости структуру советских земельных кодексов. Деление земель на категории осталось. Более того, зонирование территорий предложено осуществлять с учетом и на основе этого деления. Такие рудименты советского периода развития земельного законодательства как право постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения полностью не упразднены. В Земельный кодекс Российской Федерации перекочевало немало и других норм, которые создавались для страны с административно-плановой, а не рыночной экономикой.

С другой стороны, Земельный кодекс Российской Федерации узаконил итоги земельной реформы. Предусмотренная Конституцией Российской Федерации частная собственность на землю не просто продекламирована. В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации определены все особенности применения этой формы собственности в земельной сфере. Признана муниципальная и федеральная собственность, а также собственность субъектов Российской Федерации на землю. Абстрактной государственной земельной собственности согласно Земельному кодексу Российской Федерации не должно быть. Собственник государственных и муниципальных земель должен быть однозначно определен. Установлены ограничения прав на землю. Подтверждена возможность гражданского оборота земельных участков, в том числе находящихся в государственной и муниципальной собственности. Ограничения этого оборота четко обозначены.

Компромиссный характер Земельного кодекса Российской Федерации не умаляет политического, экономического и правового значения этого законодательного акта. Впервые за много лет земельное законодательство сможет развиваться на единой основе. Признание частной земельной собственности и гражданского оборота земельных участков с юридической точки зрения приобретает устойчивый характер. Двусмысленность и противоречивость земельного законодательства во многом оказывается преодоленной.

Земельное законодательство субъектов Российской Федерации, которое часто носило консервативный характер, становится с правовой точки зрения несостоятельным. Приоритет Земельного кодекса Российской Федерации над этим законодательством настолько очевиден, что вряд ли кто решится его оспаривать.

Основное содержание Земельного кодекса Российской Федерации

Земельный кодекс Российской Федерации состоит из 18 глав, в которых содержится 103 статьи.

В соответствии со сложившейся в нашем праве традицией, в нем определяются общие вопросы, касающиеся всех категорий земель (первые 13 глав), и устанавливается правовой режим каждой категории земель по отдельности (последние 5 глав).

Земельный кодекс Российской Федерации составлен на основе требований Конституции Российской Федерации и в соответствии с основными нормами Гражданского кодекса Российской Федерации.

В Земельном кодексе Российской Федерации содержатся наиболее важные нормы земельного права в согласованном между собой и систематизированном виде. Земельный кодекс Российской Федерации не только заменил недействующий в значительной части Земельный кодекс РСФСР, но и нормы ряда правовых актов последних лет, во многом не увязанных между собой, неполных и недостаточно четких. Земельный кодекс Российской Федерации предусматривает формирование на единой основе системы федеральных законов (о разграничении государственной собственности на землю, землеустройстве, государственном земельном кадастре, зонировании территорий, переводе земель из одной категорию в другую и так далее).

Земельный кодекс последовательно реализует постулат о том, что земля является особого рода товаром, недвижимостью. Он регулирует земельные отношения на основе гармоничного взаимодействия норм земельного и гражданского права.

Земельный кодекс Российской Федерации гарантирует права на землю, но исходит из того, что они не должны носить абсолютный характер. В Земельном кодексе Российской Федерации определяются ограничения прав на землю, в том числе права собственности, а также предусматриваются меры по государственному регулированию рыночных и иных отношений в земельной сфере.

Целесообразно обратить внимание на ряд конкретных требований Земельного кодекса Российской Федерации, которые имеют принципиальное значение.

1. В Земельном кодексе Российской Федерации сохранено традиционное для советского земельного права деление земель по целевому назначению на категории. Земельный кодекс Российской Федерации (статья 7) выделил следующие категории земель:

1) земли сельскохозяйственного назначения;

2) земли населенных пунктов;

3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

4) земли особо охраняемых территорий и объектов;

5) земли лесного фонда;

6) земли водного фонда;

7) земли запаса.

Земельный кодекс Российской Федерации (статья 8) впервые определил конкретные органы власти, которые вправе относить земли к определенным категориям или переводить их из одной категории в другую. Соответствующие вопросы решаются:

•              Правительством Российской Федерации в отношении земель, находящихся в федеральной собственности;

•              органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в отношении земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной и частной собственности;

•              органами местного самоуправления в отношении земель, находящихся в муниципальной и частной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения.

Вопросы, касающиеся категорий земель, теперь требуется решать в соответствии с федеральными законами о зонировании территорий и переводе земель из одной категории в другую. Данные законы еще предстоит подготовить и принять.

2. Важное место в Земельном кодексе Российской Федерации занимают нормы, регулирующие вопросы собственности на землю.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Гражданским кодексом Российской Федерации Земельный кодекс Российской Федерации (статьи 15 - 19) предусмотрел три формы собственности на землю:

•              частную собственность (собственность граждан и юридических лиц);

•              государственную собственность (федеральная собственность и собственность субъектов Российской Федерации);

•              муниципальную собственность.

3. Большое значение имеют нормы Земельного кодекса Российской Федерации (статьи 20 и 21), которые сужают круг лиц, обладающих земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования и праве пожизненного наследуемого владения.

Земельный кодекс Российской Федерации существенно ограничивает применение таких неизвестных большинству правовых систем вещных прав, как право постоянного (бессрочного) пользования и право пожизненного наследуемого владения.

В постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются только государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления.

В пожизненное наследуемое владение земельные участки предоставлять запрещено.

4. Земельный кодекс Российской Федерации (статьи 22 - 24, 37) урегулировал вопросы, касающиеся права постоянного ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитуты), а также установил особенности аренды и купли-продажи земельных участков.

Предусмотрены частные и публичные сервитуты. Первые определяются в соответствии с гражданским законодательством, а вторые в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации.

5. Значительная часть Земельного кодекса Российской Федерации регулирует отношения, связанные с приобретением прав на земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности.

В соответствии со статьей 28 Земельного кодекса Российской Федерации гражданам и юридическим лицам земельные участки, находящиеся в государственной собственности, могут предоставляться на следующих правах:

•              собственности;

•              постоянного (бессрочного) пользования;

•              аренды;

•              безвозмездного срочного пользования.

Государственные и муниципальные участки предоставляются гражданам и юридическим лицам за плату, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

6. Основополагающую роль играют нормы Земельного кодекса Российской Федерации об оборотоспособности земельных участков. Из-за отсутствия этих норм долгое время оставались не реализованными пункт 3 статьи 129 и другие требования Гражданского кодекса Российской Федерации.

В статье 27 Земельного кодекса Российской Федерации перечислены земельные участки, изъятые из оборота или ограниченные в обороте.

7. Реализуя требования части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации (статья 56) предусматривает, что ограничения прав на землю могут определяться исключительно федеральными законами.

Устанавливаются следующие ограничения прав на землю:

•              особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно - защитных зонах;

•              особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных;

•              условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности;

•              иные ограничения использования земельных участков в случаях, установленных Земельным кодексом Российской Федерации, федеральными законами.

8. Прекращение прав на землю определяется в Земельном кодексе Российской Федерации в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации и Гражданского кодекса Российской Федерации.

Земельный кодекс Российской Федерации (статьи 44 - 55) предусматривают гарантии от произвольного решения вопросов, связанных с прекращением прав на землю.

Основания прекращения права собственности на земельный участок и частный сервитут устанавливаются гражданским законодательством (статья 44 и пункт 1 статьи 48 Земельного кодекса Российской Федерации).

9. Земельный кодекс Российской Федерации урегулировал проблемы государственного управления землями (статьи 65 - 71).

Подтверждена платность использования земли. Формами платы за использование земли объявлены земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.

Решены вопросы, касающиеся оценки земли, государственного мониторинга земель, землеустройства, государственного земельного кадастра и земельного контроля.

Принципиальным нововведением Земельного кодекса Российской Федерации (статья 70) выступает признание объектами государственного кадастрового учета не только земельных участков, но и прочно связанных с ними иных объектов недвижимого имущества.

10. Статьи 77 - 103 Земельного кодекса Российской Федерации определяют состав земель всех категорий и устанавливают их правовой режим.

Принятие Земельного кодекса Российской Федерации является не только правовым, но и политическим и экономическим событием. Отсутствие надлежащего правового регулирования земельных отношений порождало неустойчивость в экономике страны и создавало впечатление о том, что власть не в состоянии решить земельную проблему. Земельный рынок долго развивался без прочной правовой основы. Несмотря на значительное количество противоречий Конституции РФ и ГК РФ большинство  проблем, связанных с земельными отношениями осталось в прошлом.

1