Современный этап развития земельно-правовых отношений

Теоретическая часть

Современный этап развития земельно-правовых отношений.

Земельно-правовая реформа.

Земельно-правовая реформа  положила начало третьему этапу экономических  реформ на территории Российской Федерации (для новой России — первый этап). Идеи земельной реформы, основные цели, принципы и механизмы проведения впервые были закреплены в Законах РСФСР от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе» и от 22 ноября 1990 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве».

Закон «О земельной реформе» был адресован только пользователям  земель сельскохозяйственного назначения — субъектам аграрного права. Целью земельной реформы было намечено перераспределение земли  в интересах создания условий  для равноправного развития различных  форм хозяйствования на земле, формирование многоукладной экономики, рациональное использование и охрана земель. На первый план выдвигалась идея реформирования колхозов и совхозов, а рациональное использование земли — в последнюю  очередь.

Государство «содействует, — говорилось в Законе, — развитию всех форм сельскохозяйственного производства: колхозов, совхозов, крестьянских хозяйств, их кооперативов и ассоциаций, подтверждает многообразие и равенство государственной, колхозно-кооперативной, частной, коллективно-долевой форм собственности». Монополия государства на землю на территории РСФСР отменяется. Таким образом, Закон в качестве изначального постулата земельной реформы впервые закрепил, опережая Конституцию РСФСР (1978 г.), в качестве новой формы собственности на землю частную и ее разновидность — невиданную нигде в мире коллективно-долевую форму собственности.

Далее в Законе были даны категории субъектов с разными титулами и целями землепользования:

1) собственность граждан — земля предоставлялась для ведения личного подсобного и крестьянского хозяйства, садоводства, животноводства и иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства;

2) право граждан на пожизненное наследуемое владение земельными участками либо на использование, в том числе на аренду;

3) земельные участки могли быть предоставлены колхозам, другим кооперативным сельскохозяйственным предприятиям, акционерным обществам, в том числе созданным на базе совхозов и других государственных сельскохозяйственных предприятий, а также гражданам для ведения коллективного садоводства и огородничества в коллективную (совместную или долевую) собственность; при этом каждый член коллектива при выходе из него с целью организации крестьянского хозяйства был наделен правом получения своей доли в виде земельного участка.

Все приведенные нормы  были сформулированы в Законе РСФСР  «О земельной реформе» в диспозитивной форме по принципу «могут», т. е. всем субъектам предоставлялось право выбора — реформироваться или остаться в прежнем положении. Однако ст. 7 Закона предусматривала совсем иное: до юридического закрепления земельных участков в собственность, пользование, в том числе в аренду, владение, за гражданами, предприятиями, учреждениями и организациями сохраняется установленное ранее право пользования земельными участками, но на срок не более двух лет с момента вступления в силу данного Закона, по истечении которого названное право утрачивается. В приведенной норме не все ясно, однако ее императивность, обязывание в двухлетний срок реформироваться в земельных отношениях просматривается явно.

Передача земли в собственность гражданам должна была производиться бесплатно для ведения:

1) крестьянского хозяйства и формирования коллективно-долевой собственности в пределах средней земельной доли, сложившейся в данном административном районе;

2) личного подсобного хозяйства — в пределах норм, устанавливаемых местными Советами народных депутатов;

3) садоводства и животноводства — все ранее предоставленные земли, а также малопродуктивные сельскохозяйственные угодья и нарушенные земли.

В остальных случаях (приобретение дополнительных земельных участков, создание новых садоводческих и других организаций на обычных сельскохозяйственных землях) земельные участки предоставлялись за плату.

Закон закрепил также платность использования земли с помощью земельного налога.

Закон не предусматривал права распоряжения собственниками земельных участков, кроме передачи по наследству. Наоборот, был объявлен мораторий на куплю-продажу земельных участков сроком на 10 лет (в последующем этот вопрос мог быть пересмотрен Съездом народных депутатов квалифицированным большинством голосов или всенародным голосованием (референдумом)). Допускалась продажа земли или иное ее отчуждение только государству.

Возврат земельных участков бывшим собственникам земли и  их наследникам (по современной терминологии «реституция») не допускался, они могли получить земельные участки в собственность на общих основаниях. Исключалась также передача земельных участков в собственность иностранным гражданам.

Проведение земельной реформы предусматривалось в два этапа: на первом необходимо было выявить потребности граждан, сформировать фонд перераспределения земель, установить ставки земельного налога и цены земли, на втором — фактически осуществлять реформу.

Таким образом, в Законе РСФСР «О земельной реформе» была фактически сконструирована полная модель земельной реформы, основанная на переводе государственной собственности на землю в частную, воспроизведенная в последующих законах и иных нормативных правовых актах с разной степенью изменения. Этот Закон (как и все другие земельно-правовые акты) утратил силу в связи с принятием Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации». Однако его роль в судьбе сельского хозяйства и всего общества оказалась в основном негативной.

В Законе РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» была также  предусмотрена схема раздела  земель колхозов, совхозов, подсобных сельских хозяйств в двух вариантах:

а) выдача колхозникам, работникам совхозов денежных акций (с правом наследования и получения дивидендов), удостоверяющих долю каждого из них в стоимости сельскохозяйственных угодий;

б) условный раздел земли между членами коллектива на паи (с правом наследования и получения дивидендов).

Однако такое решение  экономически и юридически было несостоятельно, противоречило специальному Закону РСФСР «О земельной реформе» и потому не имело юридической силы.

В Земельном кодексе  РСФСР 1991 г. были воспроизведены нормы  Закона «О земельной реформе»: о  гражданах как субъектах частной  собственности на землю и видах  ее целевого назначения; о коллективно-долевой  собственности на земельные участки; о моратории на продажу и иное отчуждение земельных участков (ст. 12 Конституции РСФСР).

Но Земельным кодексом РСФСР в отличие от Закона «О земельной реформе» приватизация земель колхозов и других кооперативных сельскохозяйственных предприятий, акционерных обществ, в том числе созданных на базе государственных сельскохозяйственных предприятий, предлагалась как альтернатива, т. е. им лишь предоставлялось право (по формуле «могут») трансформировать земельные участки, предоставленные на праве постоянного (бессрочного) пользования, в коллективную (совместную или долевую) собственность и только по решению общего собрания работников (членов) коллектива (ст. 8, 9), поскольку названные субъекты, равно как совхозы и другие государственные сельскохозяйственные предприятия согласно ст. 12 имели право и впредь пользоваться земельными участками, предоставленными им ранее (или вновь) в постоянное (бессрочное) пользование.

Особое внимание следует  обратить на следующие особенности  Земельного кодекса РСФСР.

1. Кроме права наследования и трех случаев возможной передачи земельных участков гражданами (их собственниками) в аренду (временная нетрудоспособность, призыв на военную службу, поступление на учебу) сроком на пять лет и наследование несовершеннолетними детьми никаких правомочий распоряжения земельными участками не предусматривалось. Аренда допускалась лишь у местных Советов народных депутатов в форме краткосрочной (для выпасов, сенокошения и др.) до 5 лет и долгосрочной — до 50 лет.

2. Кодекс не предусматривал права собственности юридических лиц (в ст. 6, 13 собственниками земельных участков ошибочно назывались колхозы).

В последующих нормативных правовых актах некоторые направления земельной реформы изменялись.

1. Расширен перечень категорий граждан, получивших право собственности на земельную долю (кроме работающих в сельскохозяйственных организациях, пенсионеров, постоянно проживающих на их территориях, и лиц, занятых в социальной сфере). В их число вошли работавшие ранее в хозяйстве, временно отсутствующие (военнослужащие срочной службы, стипендиаты хозяйств, лица, имеющие право вернуться на прежнее место работы (в случае их возвращения), и лица, уволенные из этого предприятия по сокращению численности работников после 1 января 1992 г. (согласно постановлению Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса»), а также руководители и специалисты сельскохозяйственных органов, специалисты сельскохозяйственного профиля органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Федерации, руководители и специалисты, проработавшие в колхозах, совхозах и других сельскохозяйственных организациях не менее пяти лет, которые получили право собственности на земельные участки за счет свободных земельных паев хозяйств и фонда перераспределения земель согласно Указу Президента РФ от 7 марта 1996 г. «О реализации конституционных прав граждан на землю».

2. «Раскрепощалось» право распоряжения  всеми собственниками земельных участков и земельных долей:

а) сняты ограничения на куплю-продажу  земельных участков сугубо потребительского назначения (Закон РФ от 23 декабря 1992 г. «О праве граждан на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства»);

б) с 1 января 1992 г. гражданам, владеющим земельными участками на правах собственности, разрешена их продажа другим гражданам и оформление в местной организации в следующих случаях: при выходе на пенсию по старости (за выслугу лет); при получении земли в порядке наследования; при переселении с целью организации крестьянского хозяйства на свободных землях фонда перераспределения; при вложении вырученных средств от продажи земли в перерабатывающие, торговые, строительные и обслуживающие предприятия на селе (Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР»);

в) установлено абсолютное право частной собственности на земельные участки и земельные доли с полным набором правомочий по распоряжению ими: продажа, передача по наследству, дарение, сдача в залог, аренду, обмен, передача в качестве взноса в уставные (паевые) фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями; дано разрешение на продажу земельных участков, используемых в сельскохозяйственном производстве, с изменением целевого назначения по решению органа исполнительной власти субъекта Федерации (Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»).

Таким образом, на этой стадии (в канун принятия новой Конституции РФ) земельная реформа достигла своего апогея — вовлечение земельных участков в качестве товара в свободный рынок с использованием конкурсов и аукционов. Земельные участки, как и все прочно с ними связанное, отнесены к недвижимости, и потому все сделки должны регулироваться гражданским законодательством с учетом земельного, лесного, природоохранительного, иного специального законодательства.

Итак, правовое регулирование земельной реформы в сельском хозяйстве на первом этапе ее практического осуществления (1991-1993 гг.) ознаменовалось переходом основной части земель сельскохозяйственных организаций из государственной собственности в коллективно-долевую частную собственность граждан (98% земельных участков хозяйственных обществ и 99,1% — сельскохозяйственных кооперативов, т. е. в собственность юридических лиц передано соответственно 2 и 0,9%), а затем после принятия Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 — в собственность владельцев крупного капитала, далеких от сельскохозяйственной деятельности. Абсолютная свобода распоряжения земельными участками без каких-либо ограничений, которая нигде в мире не существует, нанесла непоправимый ущерб сельскохозяйственным организациям, разрушила их как единые технологические комплексы, привела к невосполнимой утрате плодородия почв, нарушению требований охраны окружающей среды.

Мораторий на продажу земли в течение 10 лет, закрепленный в первых законах РСФСР «О земельной реформе» и «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» и в ст. 12 Конституции РСФСР (1978 г.), был вначале сведен на нет (первый Указ Президента РФ), а затем полностью проигнорирован.

Второй этап земельной реформы в сельском хозяйстве охватывает период с 1993 по 2000 г. Основой изменений земельного законодательства явилась ст. 36 (п. 2) Конституции РФ, согласно которой владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Это первая в российском законодательстве сложная частнопубличная норма, отражающая, хотя и не в полной мере, социальную функцию собственности на землю, которая занимает основополагающее место в зарубежном законодательстве.

В данном периоде была предпринята первая попытка внести ограничения в процесс реализации права собственности, и то лишь на земельную долю, что соответствовало п. 2 ст. 36 Конституции РФ, обязывающему не нарушать прав и законных интересов иных граждан. Речь идет о выборе местоположения земельного участка, выделяемого в натуре при реализации права на земельную долю.