Правовое регулирование земельно-имущественных отношений и оборота недвижимости

 
Второй этап (октябрь 1993-1996 гг.). Отличительной  чертой этого этапа стали объявление земельных участков недвижимым имуществом и разрешение всех основных видов  сделок с землей. Указом Президента РФ "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" от 27 октября 1993 г. земельные участки и все, что прочно с ними связано, были отнесены к недвижимости (п. 1). Граждане и юридические лица - собственники земельных участков получили право продавать, передавать по наследству, дарить, сдавать в залог, аренду, обменивать, а также передавать земельный участок или его часть в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями (п. 2). Было установлено, что оборот земельных участков регулируется гражданским законодательством с учетом земельного, лесного, природоохранительного, иного специального законодательства и данного Указа (п. 1). Права собственников земельных долей по совершению сделок с принадлежащими им долями были урегулированы Указом Президента РФ "О реализации конституционных прав граждан на землю" от 7 марта 1996 г. (п. 4). В том числе был предусмотрен новый вид сделок с землей - передача земельной доли на условиях договора ренты и пожизненного содержания. 
 
Третий этап (1996 г. и по настоящее время). Для этого этапа характерны постановка в качестве цели создания единого правового режима недвижимого имущества и первые попытки формирования объектов недвижимости, их государственного учета, оценки и регистрации прав на них, исходя из общности правового режима земли и находящихся на ней зданий, строений, сооружений и др. 
Этот вывод следует как из Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" от 21 июля 1997 г., так и из подзаконных нормативных правовых актов. Например, Указом Президента РФ "О гарантиях собственников объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами" от 16 мая 1997 г. установлено следующее правило: "Приватизацию зданий, строений, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства осуществлять в дальнейшем, как правило, вместе с земельными участками (соответствующей долей земельного участка), на которых они расположены". 
 
Готово ли действующее земельное законодательство к восприятию нового подхода в регулировании отношений на рынке земли? Имеющееся федеральное земельное законодательство (как система законодательных актов) обладает рядом особенностей: 
Во-первых, при наличии кодификационного акта - ЗК РСФСР, принятого 25 апреля 1991 г., земельные отношения регулируются также рядом иных специальных законодательных актов: Законом РСФСР "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" от 22 ноября 1990 г.; Законом РФ "О плате за землю" от 11 октября 1991 г.; Законом РФ "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства" от 23 декабря 1992 г.; Федеральным законом "О мелиорации земель" от 10 января 1996 г. и др.  
Во-вторых, значительная часть статей ЗК РСФСР (около 40%) признана недействующей. Наконец, попытки провести новую кодификацию земельного законодательства (принять новый земельный кодекс) вот уже более четырех лет не имеют успешного завершения. Таким образом, земельное законодательство, считаясь юридически кодифицированной отраслью законодательства, фактически сегодня таковой не является. Все сказанное в полной мере распространяется и на ситуацию с правовым регулированием отношений, связанных с правом собственности на землю. В сложившейся ситуации на указы Президента РФ ложится основная нагрузка в регулировании земельных отношений в целом и отношений на рынке земли - в особенности. Фактически именно указы Президента РФ составляют нормативную правовую базу регулирования отношений, связанных с рынком земли.

В настоящее  время насчитывается также более 160 нормативных правовых актов Правительства РФ, регулирующих отношения по использованию и охране земель, проведению земельной (аграрной) реформы и связанные с ними иные земельные отношения. Однако лишь единицы из них содержат нормы, регулирующие отношения, связанные с рынком земли. Действуют также более 70 ведомственных нормативных правовых актов в этой области. Их анализ показывает, что лишь отдельные акты содержат нормы, регулирующие отношения, связанные с рынком земли. 
Общие положения о праве собственности являются определяющими для дальнейшего развития земельных отношений. Они закреплены в ст. 35 Конституции РФ. Однако ряд из них до сих пор не получил надлежащего развития в федеральных законах, в том числе земельных.  
К числу таких проблем по-прежнему относятся ограничения, установленные в ряде субъектов РФ, по передаче в частную собственность земельных участков в городах. Нет четкого законодательного регулирования порядка распоряжения гражданами земельными участками, находящимися в их собственности. Например, несмотря на то, что в Указе Президента РФ "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" от 27 октября 1993 г. предусмотрен исчерпывающий перечень оснований для отказа в выдаче свидетельства на право собственности на землю, нотариусы и органы, осуществляющие государственную регистрацию документов о правах на недвижимость, требуют справку об отсутствии споров о границах земельного участка для совершения сделки. 
В некоторых случаях требуется специальное регулирование отношений собственности на землю нормами земельного законодательства. Например, формальное применение гражданского законодательства к собственникам земельных долей, возникших при приватизации сельскохозяйственных угодий, не позволяет выделить земельную долю в натуре (на местности), так как получить согласие значительного количества участников общей долевой собственности (500-3000 человек) на выдел земельной доли в натуре (на местности), нотариально удостоверить согласие каждого на практике невозможно. 
Еще одна проблема - разграничение государственной собственности на землю на федеральную и субъектов Федерации. Ее решение видится в принятии (в соответствии с положениями ст. 72 Конституции) федерального закона о разграничении земель, находящихся в государственной собственности. Проведение такого разграничения в федеральном законе позволит кроме закрепления критериев отнесения земель к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности определить порядок, в соответствии с которым и будут проводиться фактическое выделение земель и формирование объектов собственности, принадлежащих Российской Федерации, ее субъектам, муниципальным образованиям. 
С другой стороны, это позволит соблюсти баланс интересов Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, так как передача собственности в первую очередь должна послужить развитию экономики и укреплению материальной базы органов местного самоуправления. До проведения такого разграничения невозможно дать четкий ответ на вопрос, какие государственные органы имеют право распоряжаться земельными участками, находящимися в государственной собственности, и какими земельными участками имеют право распоряжаться органы местного самоуправления. В соответствии с ч. 3 ст. 15 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находится установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью. Однако фактически эта норма не может применяться, так как объекты муниципальной земельной собственности еще не выделены из земель, находящихся в государственной собственности. 
 
2. Плата за землю.

 
Проблема совершенствования правового  регулирования земельных отношений, в частности по вопросу платного землепользования, в последнее время стала одной из наиболее актуальных и широко обсуждаемых в российском обществе. Принцип платного использования земель, установленный Законом РСФСР от 11 октября 1991 года «О плате за землю», является одним из основополагающих принципов земельного права и обязательным условием эффективной эксплуатации, рационального использования, охраны и освоения земель, повышения плодородия, почвообеспечения, развития инфраструктуры в населённых пунктах, а также формирования специальных фондов финансирования этих мероприятий. 
Формами платы за землю являются: земельный налог, арендная плата и нормативная цена земли. 
Плательщиками земельного налога являются все физические и юридические лица, использующие землю на праве собственности, пожизненного наследуемого владения, пользования. Арендаторы уплачивают арендную плату, которая является самостоятельным видом платежа. 
Предметом налогообложения или взимания арендной платы является конкретный земельный участок, находящийся в собственности, пользовании, пожизненном наследуемом владении или аренде на территории Российской Федерации. 
Собственники земли, землевладельцы и землепользователи (кроме арендаторов, с которых взимается арендная плата) облагаются ежегодным земельным налогом. При этом размер земельного налога не зависит от результатов их хозяйственной деятельности и устанавливается на основе ренты, исходя из основных критериев, определяющих хозяйственную ценность земель (основное целевое назначение земли, т. с. целевая категория, к которой отнесен земельный участок; степень пригодности участка для удовлетворения конкретно-определённых хозяйственных нужд; месторасположение участка в данном хозяйственно-экономическом пространстве: других природных и экономических условий), в виде стабильных платежей за единицу земельной плошали в расчёте на год. Порядок и сроки проведения оценок земель устанавливаются законами субъектов Российской Федерации. 
Арендная плата за земельный участок (размер, условия и сроки её внесения) устанавливается договором между собственником и арендатором. В соответствии со статьёй 1, пункта 15 Федерального закона Российской Федерации от 9 августа 1994 года № 22-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О плате за землю» арендная плата может устанавливаться как в денежной, так и в натуральной форме. 
Нормативная цена земли вводится для обеспечения экономического регулирования отношений при покупке, выкупе и передаче земельных участков в собственность гражданам, определении коллективно-долевой собственности на землю, передаче её по наследству, дарении, для получения под залог земли банковского кредита и в некоторых других случаях. Порядок определения нормативной цены земли установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 15 марта 1997 года № 319 «О порядке определения нормативной цены земли». 
Закон разграничивает налогообложение земель сельскохозяйственного назначения и несельскохозяйственных угодий. При этом объектами обложения земельным налогом и взимания арендной платы являются конкретно-определённые земельные участки, части земельных участков, земельные доли (при общей долевой собственности на земельный участок, в том числе без выдела доли в натуре), предоставленные юридическим и физическим лицам в собственность, владение или пользование (аренду). К ним, в частности, относятся: 
сельскохозяйственные угодья, предоставленные для ведения сельскохозяйственного производства и подсобного сельского хозяйства; 
земельные участки, предоставленные гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного строительства, индивидуального садоводства, огородничества и животноводства, сенокошения и выпаса скота; 
земельные участки, предоставленные кооперативам граждан для садоводства, огородничества и животноводства;

 
служебные земельные наделы; 
земельные участки для жилищного, дачного, гаражного строительства и иных целей; 
земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики; 
земли лесного фонда, лесов эксплуатационного назначения, предоставленных для заготовки древесины; 
земли водного фонда, предоставленные для хозяйственной деятельности; 
земли лесного и водного фондов, предоставленные для рекреационных целей. 
 
Земельный налог на сельскохозяйственные угодья устанавливается с учётом состава угодий, их качества, площади и местоположения, а минимальные ставки земельного налога за один гектар пашни и других сельскохозяйственных угодий устанавливаются органами законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, исходя из средних размеров налога с одного гектара пашни и кадастровой оценки угодий по группам почв пашни, а также многолетних насаждений, сенокосов и пастбищ. 
Земельный налог за участки, предоставленные в сельской местности гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного строительства, индивидуального садоводства, огородничества и животноводства, сенокошения и выпаса скота, взимается со всей площади земельного участка по средним ставкам налога за земли сельскохозяйственного назначения административного района как за участки в границах сельских населённых пунктов, так и вне их черты. Земельный налог за участки, предоставленные гражданам и юридическим лицам в границах сельских населённых пунктов для иных целей, взимается со всей площади земельного участка в размере 3 копеек за кв. м. Органам местного самоуправления в отношении перечисленных земельных участков, с учетом их благоприятного размещения, предоставлено право повышать ставки земельного налога (но не более чем в два раза). 
Плата за земли несельскохозяйственного назначения (т.е. за земли городов, рабочих, курортных и дачных посёлков) осуществляется всеми предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами, имеющими в собственности, владении и/или пользовании земельные участки. Налог за эти земли взимается по ставкам, устанавливаемым на основе средних ставок для городских (поселковых) земель. Средние ставки дифференцируются в зависимости от местоположения и зоны градостроительной ценности территории органами местного самоуправления городов (посёлков), а границы зон определяются (устанавливаются) в соответствии с экономической оценкой территории, генеральными планами и проектами детальной планировки и застройки территорий городов (посёлков). В облагаемую налогом площадь включаются земельные участки, занятые зданиями (строениями, сооружениями), и прилегающие к ним участки, необходимые для их содержания, а также санитарно-защитные, технические и другие зоны объектов, если они не предоставлены в пользование иным юридическим лицам и гражданам. 
Налог за часть площади земельных участков сверх установленных норм их отвода (за исключением дачных участков и индивидуальных гаражей, в отношении которых установлено, что налог за часть площади сверх установленных норм их отвода, но в пределах двойной нормы, взимается в размере 15%, а свыше двойной нормы — по полным ставкам земельного налога, установленного для городских земель), по общему правилу взимается в двукратном размере. 
Налог за земли, занятые жилищным фондом (независимо от формы собственности), а также личным подсобным хозяйством, дачными участками, индивидуальными и кооперативными гаражами в границах городской (поселковой) черты, взимается со всей площади земельного участка в размере трех процентов от ставок земельного налога, установленных в городах и поселках городского типа, но не менее 6 копеек за кв. м.

Налог за земли, предоставленные (приобретённые) для садоводства, огородничества, животноводства (включая земли, занятые строениями и сооружениями), в пределах городской (поселковой) черты устанавливается в размере 6 копеек за кв. м. Налог за земли сельскохозяйственного использования в пределах городской (поселковой) черты устанавливается в двукратном размере ставок налога за сельскохозяйственные угодья аналогичного качества соответствующего административного района. 
В соответствии со статьёй 77 Земельного кодекса РСФСР к землям сельскохозяйственного использования в городах (поселках) относятся пашня, сады, виноградники, огороды, сенокосы, пастбища. 
Налог за расположенные вне населенных пунктов земли промышленности (включая карьеры и территории, нарушенные производственной деятельностью), транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения устанавливается в размере 20% от средних ставок земельного налога, установленных для поселений численностью до 20 тысяч человек. В настоящее время для городов и других населенных пунктов с численностью до 20 тысяч человек действуют следующие средние ставки земельного налога (коп./ кв. м. в расчете на год по экономическим районам Российской Федерации): Северный - 15; Северо-западный - 27; Центральный - 30; Волго-Вятский - 24; Центральночерноземный - 27: Поволжский - 27; Северо-Кавказский - 24; Уральский - 21; Западно-Сибирский - 18; Восточно-Сибирский - 15; Дальневосточный - 18. 
За земли, занятые полигонами (кроме военных) и аэродромами вне населённых пунктов, налог устанавливается в соответствии со средним размером налога за один гектар земель преобладающего на данной территории сельскохозяйственного или лесохозяйственного использования. В данный момент законодательством установлены следующие средние размеры земельного налога с пашни (руб./га по субъектам, районам Российской Федерации): Республика Саха (Якутия) — 3,49; Республика Северная Осетия — 18,54 (самая высокая ставка); Мурманская область —2,48 (самая низкая ставка). 
Налог за земли водного фонда вне населенных пунктов как покрытых, так и не покрытые водой, предоставленные для хозяйственной деятельности или в рекреационных целях, взимается по средним ставкам налога с земель сельскохозяйственного назначения административного района. 
Налог за земли лесного фонда устанавливается на период лесопользования с единицы площади освоенных лесов эксплуатационного назначения, на которых проводится заготовка древесины, и взимается н составе платы за пользование лесами в размере 5% от платы за древесину, отпускаемую на корню, в порядке, установленном приказом Рослесхоза и Госналогслужбы России от 5 января 1998 года № 3, АП-3-04/2 «О порядке взимания платы за древесину, отпускаемую на корню, с учетом применения минимальных ставок платы, утвержденных постановлением Правительства РФ от 19.09.1997 «1199 «О минимальных ставках платы за древесину, отпускаемую на корню». 
 
 
3. Государственный земельный кадастр. 
В условиях проведения земельной реформы в России одним из приоритетов в регулировании земельных отношений выступает правовое обеспечение управления земельными ресурсами. Важнейшим инструментом информационного обеспечения управления является государственный земельный кадастр (далее - ГЗК) как система, содержащая необходимые сведения и документы о правовом режиме земель, их распределении по собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам, категориям земель, о качественной характеристике и народнохозяйственной ценности земель (ст. 110 Земельного кодекса РСФСР). Становление и развитие земельного рынка требуют обеспечения защиты прав на землю, гарантий для осуществления и активизации сделок с земельными участками, поступления регулярных платежей за земли. Такая потребность в значительной мере удовлетворяется созданием современного ГЗК, призванного обеспечить органы исполнительной власти и местного самоуправления информацией о состоянии земель в Российской Федерации, а также удовлетворить информационный спрос на рынке недвижимости. 
Это предопределяет необходимость создания и ведения ГЗК как единой государственной многоцелевой информационной системы на качественно новой законодательной основе. В настоящее время правовая база ГЗК состоит из Земельного кодекса РСФСР (ст. 110-111), ГК РФ, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. 21 июля 1997 г. принят Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Анализ законодательства РФ о ГЗК свидетельствует о его несовершенстве и отставании от требований времени. 
Во-первых, нормативные правовые акты о создании ГЗК как новой системы, соответствующей современным требованиям, отсутствуют. Ведение же ГЗК в общих чертах лишь продекларировано в Положении о порядке ведения государственного земельного кадастра, утвержденном постановлением Правительства РФ "О совершенствовании ведения государственного земельного кадастра в Российской Федерации" от 25 августа 1992 г. и Указе Президента РФ "О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость" от 11 декабря 1993 г. Современных методов ведения ГЗК, урегулированных правом, нет. 
Во-вторых, нормативные правовые акты обеспечивают главным образом регистрационную часть ГЗК, тогда как другие его подсистемы (формирование земельного участка, государственный учет и оценка земельного участка) остались без правового регулирования. 
В-третьих, нормативные правовые акты содержат множество противоречий, коллизий, терминологических вольностей. Приведем наглядный пример непозволительного для законодателя обращения с той самой "буквой закона", о которой так часто говорят юристы: "государственная регистрация недвижимости'' (название ст. 131 ГК РФ) и "государственная регистрация прав на недвижимость и сделок с ней" (п. 3-5 ст. 131 ГК РФ); ''регистрация документов о правах на недвижимость" (Указ Президента РФ "О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость" от 11 декабря 1993 г. и "Регистрация данных..." (п. 8 Положения о порядке ведения государственного земельного кадастра); "регистрационная (поземельная) книга" (п. 3 Указа Президента РФ "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" от 27 октября 1993 г.) и "поземельная книга" (п. 3 Указа Президента РФ от 11 декабря 1993 г.). 
В-четвертых, нормативные правовые акты приводят к отрицательным последствиям в правоприменительной практике. Например, ГК РФ установил, что в едином государственном реестре подлежат регистрации права на недвижимые вещи (п. 1 ст. 131), тогда как Указ Президента РФ "О дополнительных мерах по ипотечному кредитованию" от 28 февраля 1996 г. предусматривает в Едином государственном реестре учет всех данных государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (п. 16). Следовательно, должны быть созданы два единых (единых - !?) государственных реестра прав. Один единый государственных реестр, в котором производится сама регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним учреждениями юстиции, другой единый государственный реестр, в котором производится только учет данных государственной регистрации и ведение которого обеспечивается Федеральной комиссией по недвижимому имуществу и сделок с ним. 
Этот перечень можно было бы продолжить. Но вывод ясен уже сейчас: невозможно использовать существующую правовую базу для создания полноценной единой государственной многоцелевой информационной системы и добиться единообразия в ее ведении. Попытки кроить свое будущее по чужим лекалам, слепое подражание западному опыту, несовершенство, а в ряде случаев отсутствие федерального законодательства способствовали активному законотворческому процессу в субъектах РФ и муниципальных образованиях. Анализ нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных образований выявил их противоречие федеральному законодательству и отсутствие единообразных требований к ГЗК. Все это создает правовой беспредел, который ведет к тому, что в России появились "государственные кадастры недвижимости", "кадастры недвижимости", "городские кадастры", "земельно-имущественные кадастры", "земельно-кадастровые системы" и т.д. Приведем пример из практики города Санкт-Петербурга. 
В Санкт-Петербурге в течение двух лет функционирует "единая система регистрации объектов недвижимости и прав на них. По мнению ее создателей, система "наиболее полно сочетает в себе реалии существующего рынка, особенности российского законодательства и зарубежный опыт регистрации". Между тем в системе используется противоречащее законодательству понятие "государственный кадастр недвижимости", которое, на взгляд создателей, "соответствует термину "государственный земельный кадастр" в его классическом понимании. Однако сложившаяся в России нормативная практика неоправданно узко трактует земельный кадастр, сводя его к банку данных лишь о земельных участках, что уже сегодня некорректно в связи с данным в ГК РФ определением недвижимости. Кадастр - как это ни назвать - безусловно должен содержать информацию обо всех объектах недвижимости, от земельных участков и имущественных комплексов до квартир". А как с другой недвижимостью: лес, водные объекты, недра? Или, по мнению авторов, это не недвижимость, раз не входит в "государственный кадастр недвижимости"? 
Сознавая важность и сложность задач, решаемых в рамках ГЗК, Правительство РФ издало ряд постановлений, в том числе постановление от 3 августа 1996 г., утвердившее Федеральную целевую программу "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра". Программа в числе основных мероприятий, направленных на создание системы ведения ГЗК, предусматривает прежде всего формирование ее правовой базы. В 1996-1997 гг. должны быть разработаны проекты федеральных законов, регламентирующие ведение ГЗК; в 1996-2000 гг. - проекты правовых актов, обеспечивающие функционирование кадастровой системы учета земельных ресурсов. 
Уже в сентябре 1996 г. Центром Земельного Права по заказу Госкомзема России был разработан проект федерального закона "О государственном земельном кадастре Российской Федерации", основанный на действующем законодательстве, национальном и международном опыте. Его концепция сводится к следующему. ГЗК РФ понимается как единая государственная информационная система, содержащая совокупность документов и сведений о правовом режиме земель, их распределении по категориям, собственникам земель. землевладельцам, землепользователям, арендаторам и другим держателям прав, о видах использования земель, их качестве и экономической ценности; ведение ГЗК РФ включает этапы формирования земельных участков, государственного учета земель (земельных участков), их качественной оценки и государственной регистрации прав на землю. 
Установлены: перечень сведений (показателей) ГЗК, базовые кадастровые документы и документооборот, терминология, связи кадастровой системы с другими информационными системами в целях ее ведения и эффективного функционирования, состав пользователей, их права и обязанности, а также условия пользования кадастровой системой. Именно такой порядок ведения ГЗК и регламентация всех процедур кадастрового процесса обеспечат юридически процессуальную определенность и единообразие на всех уровнях управления, а также позволят уменьшить количество земельных споров и связанных с ними административных и судебных разбирательств.