Особенности правового режима земель населенных пунктов

В Градостроительном кодексе (ст. 43) Размеры земельных участков в границах застроенных территорий городских и сельских поселений устанавливаются с учетом фактического землепользования и градостроительных нормативов, действовавших на период застройки указанных территорий. На территориях, передаваемых под застройку, размеры земельных участков определяются в соответствии с действующими в настоящее время градостроительными нормативами, нормами предоставления земельных участков и градостроительными регламентами. При разработке проекта межевания территорий зон застройки в границы земельных участков включаются территории: под зданиями и сооружениями, проездов, проходов и пешеходных дорог к зданиям, строениям, сооружениям, площадок для временного хранения автомобилей, придомовых зеленых насаждений, детских площадок, хозяйственных площадок и др. По-иному решается вопрос в пределах территории зон промышленной и коммунально-складской застройки, где границы земельных участков предприятий устанавливаются с учетом количества работающих, технологии производства и других производственных факторов, но при этом исходя из минимально допустимых размеров земельных участков и нормативной плотности застройки площадок предприятий. При этом при значительном превышении нормативного размера земельного участка предприятия, при установлении его границ размер занимаемого участка может быть уменьшен до нормативного размера при соответствующем обосновании⁷. При разработке проекта межевания территорий уточняются публичные сервитуты, в соответствии с которыми землепользователи обязаны обеспечить: безвозмездное и беспрепятственное использование объектов общего пользования (дорог, объектов инженерной инфраструктуры), возможность доступа на участок представителей соответствующих служб для ремонта объектов инфраструктуры и других целей.

В зонах исторической застройки  при установлении размеров и границ земельных участков должны учитываться  исторические границы домовладений, определяемые на основе архивных данных, историко-архитектурных опорных планов и проектов зон охраны памятников истории и культуры. В процессе планирования использования земель поселений одновременно учитываются требования об охране памятников истории и культуры (ст. 24 ГрК). Карты-схемы расположения памятников истории, археологии, градостроительства и архитектуры, монументального искусства, опорные историко-архитектурные планы городов и других поселений, проекты зон охраны памятников являются составной частью соответствующих видов градостроительной документации и должны выполняться до или одновременно с ее разработкой.

Правила землепользования и застройки

Права населения на благоприятные  условия жизнедеятельности, права  и законные интересы правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства обеспечиваются путем  проведения в обязательном порядке  публичных слушаний по проектам генеральных  планов, в том числе по внесению в них изменений, с участием жителей  поселений, городских округов (ст. 28 ГрК). В ряде законодательных актов субъектов РФ право граждан на благоприятную среду проживания на основе ранее действовавшей ст. 18 ГрК 1998 г. уже получило дальнейшее развитие. Так, например, ст. 17 Градостроительного кодекса Ленинградской области⁸ предоставила гражданам и юридическим лицам права на участие в обсуждении проектов и вопросов градостроительства, на проведение общественной экспертизы проектной документации и разработку альтернативных проектов. Закон г. Москвы от 25 июня 1997 г. "О защите прав граждан при реализации градостроительных решений в г. Москве" N 28-51⁹ предусмотрел права граждан на получение достоверной информации о конкретных градостроительных решениях по строительству, реконструкции, комплексному благоустройству территории, на независимую экспертизу градостроительных проектов, на участие в обсуждении градостроительных планов до их утверждения органами исполнительной власти. Градостроительный устав Казани (ст. 50) закрепил проведение публичных слушаний с целью информирования общественности и обеспечения права участия граждан в принятии решений, а также их права контролировать принятие администрацией города решений по застройке и землепользованию. Публичные слушания проводятся на стадии согласования генерального плана города, иной проектной градостроительной документации, в случаях возражений о предоставлении городской администрацией земельных участков посредством переговоров с заявителями¹⁰. В Новосибирске проекты планировки подлежат опубликованию, обсуждению с населением и с учетом результатов такого обсуждения утверждаются мэром в установленном порядке. Порядок информирования населения регулируется специальным Положением¹¹. Однако в большинстве случаев в градостроительной практике это право населения либо игнорируется, либо обходится путем подготовки документов о якобы проведенных публичных слушаниях.

В последние годы в земельном  и градостроительном законодательстве разработан новый правовой институт территориального зонирования (дополненный  в 2004 г. понятием "градостроительное  зонирование"), направленный на упорядочение регулирования использования земель, в первую очередь в поселениях. Так, например, п. 2 ст. 83 ЗК РФ предусматривает, что порядок использования земель поселений определяется в соответствии с зонированием их территорий, территория поселения в пределах его административных границ делится на территориальные зоны, документы зонирования территорий утверждаются и изменяются нормативными правовыми актами местного самоуправления (правилами землепользования и застройки).

Обоснование устанавливаемых в  зонировании ограничений на использование  земель осуществляется на стадии анализа  существующего использования земель и планирования их будущего использования. Установление территориальных зон  производится таким образом, чтобы  территория в пределах одной зоны включала однородные по характеристикам  и параметрам разрешенного использования  земельные участки. В пределах каждой территориальной зоны правила использования  земли и связанных с ней  иных объектов недвижимости распространяются обычно в равной мере на все земельные  участки и иные объекты недвижимости. Градостроительные регламенты устанавливают  разрешенное использование и  допустимое изменение недвижимости в отношении земельного участка, в пределах которых физические и  юридические лица самостоятельно определяют наилучшее использование недвижимости и организуют процесс функционирования объекта в своих частных интересах  и по своему усмотрению. В этом смысле важной составляющей градостроительного регулирования посредством зонирования  является наличие сформированных объектов недвижимости - земельных участков с установленными границами. Если границы  земельных участков, как уже отмечалось выше, не установлены, то возможно установление градостроительного регламента в отношении "идеальных" земельных участков со ссылкой на отдельный документ о межевании. Это особенно актуально  для сложившейся застройки, в  которой при установлении границ земельных участков может оказаться  в большинстве случаев невозможно "подогнать" их размеры под  определенный стандарт.

Правила землепользования и застройки  включают: порядок их применения и  внесения изменений, карту градостроительного зонирования и градостроительные  регламенты (текстовые материалы, которые  содержат данные о видах использования  территорий установленных зон и  об ограничениях на их использование). Правовой режим, установленный для  каждой территориальной зоны градостроительным  регламентом, применяется в равной мере ко всем расположенным на ней  земельным участкам. Кроме того, установление правового режима земельного участка на основе территориального зонирования означает, что земельное законодательство вслед за градостроительным признает комплексный подход к установлению правового режима единого объекта недвижимого имущества - земельного участка и расположенных на нем зданий, строений, сооружений. Такой подход создает более благоприятные условия для инвестиций, так как при гласном закреплении правил использования и изменения недвижимости снижается риск инвестирования.

Исторически сложилось так, что  все российские города, уже разработавшие  или разрабатывающие законодательство о зонировании, относятся к историческим центрам, в которых сохранились  многочисленные памятники истории  и культуры. И это особенность  именно российского зонирования - оно  рассматривается не в последнюю  очередь и как новый, эффективный  правовой инструмент, направленный на сохранение памятников истории, культуры, архитектуры и формирование вокруг них благоприятной для проживания городской среды. Общей чертой зонирования  в исторических городах является выделение самостоятельной "центральной  исторической части" (как, например, в Иркутске) с определением в ее пределах подзон с разным функциональным назначением.

Впервые в Российской Федерации  нормативный правовой акт местного самоуправления о зонировании был  принят в г. Новгороде (Великом): "Правила землепользования и застройки в Новгороде"¹². Нормативным правовым актом территориального зонирования являются также Правила застройки, разработанные местным самоуправлением города Иркутска¹³ в целях реализации плановых и программных документов о развитии территории муниципального образования.

В названных документах под зонированием понимается разделение территории города на части, в пределах которых устанавливается  единообразное целевое использование  земель и общие основы правового  режима земельных участков. В рамках установленного целевого использования, например, для строительства индивидуальных домов или производственных зданий, определено разрешенное использование  земельных участков в виде перечней разрешаемых видов деятельности (видов использования) и допускаемых  параметров строительного изменения  объектов недвижимости, включая размещение объектов недвижимости относительно друг друга (строений и сооружений на земельном участке). В Иркутске, например, выделено несколько жилых зон, различающихся по плотности застройки, общественно-деловые зоны, рекреационные (пассивного и активного отдыха), производственные зоны (по классам вредности предприятий), зона Академгородка, зона аэропорта и другие. Для каждой зоны определены свои правила застройки и использования земель. Например, в жилых зонах нельзя строить промышленные предприятия, в исторической зоне разрешено размещать жилье, учреждения, вести новое строительство, но с ограничением этажности. В жилых и в исторических зонах установлен запрет на размещение антенн радио- и телестанций. Правила предоставляют гражданам и предпринимателям широкие возможности по внесению предложений по зонированию территории и их публичному обсуждению. Как показано на примере Иркутска, в пределах территорий с установленным целевым использованием земель может быть разделение в зависимости от допустимой плотности и этажности застройки, а также других параметров строительных изменений недвижимости.

Градостроительный устав Казани содержит в качестве второй части документа  правила застройки и землепользования, в соответствии с которыми система  регулирования застройки и землепользования в г. Казани основана на выделении  границ земельных участков и их формировании как объектов недвижимости, в отношении  которых предписываются виды, параметры  и характеристики разрешенного использования  и строительного изменения объектов недвижимости, а также на зонировании. Под зонированием понимается деление всей территории в границах городской черты на зоны с установлением для каждой из них градостроительного регламента по видам и параметрам разрешенного использования земельных участков, иных объектов недвижимости, условиям охраны памятников истории, культуры и археологического слоя, экологическим условиям землепользования и застройки.

Опыт зонирования территории различных  городов Российской Федерации был  учтен при подготовке ЗК РФ 2001 г. В соответствии со ст. 85 ЗК РФ и ст. 35 ГрК 2004 г. в состав земель поселений могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к жилым, общественно-деловым, рекреационным, производственным зонам, зонам инженерных и транспортных инфраструктур, сельскохозяйственного использования, особо охраняемых территорий, специального назначения; военных объектов, а также к иным территориальным зонам, так как установленный ЗК РФ и ГрК РФ перечень зон не является исчерпывающим.

Градостроительные регламенты обязательны  для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных  участков независимо от форм собственности  и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования. Последнее положение направлено на то, чтобы избежать многочисленных согласований при изменении вида использования земельного участка. В том случае, если такой вид использования уже указан в градостроительном регламенте данной зоны как разрешенный, собственник либо лицо, использующее земельный участок на ином праве, может выбрать его без дополнительного согласования. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент, но его действие не распространяется на земельные участки в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия; в границах территорий общего пользования; и занятые линейными объектами (ст. 36 ГрК).