История земельных отношений

Глава VI. Учет земель в годы Советской власти.

  После 1917 года земельные отношения в России резко изменились. Одним из первых законодательных актов о земле  был Декрет "О социализации земли" 1918 года, причем этим актом была закреплена всенародная собственность на землю, трудовой характер землепользования, учреждено равное право на пользование землей, исходя из потребительско-трудовой нормы землепользования на землях сельскохозяйственного значения. А Положение "О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию" 1919 года закрепили две основные формы: государственную и коллективную <32>. Одновременно с этим земля фактически перестала являться объектом налогообложения. В то же время государство нуждалось в сведениях о земле. Эта потребность определяла состав сведений земельного кадастра и порядок его ведения. 

  Кадастр представлял  собой сведенные в единую книгу  регистрационные сведения по землепользователям, а также количественные и качественные характеристики земель. Основой ведения кадастра являлась развернутая система регулярно проводившихся за счет государственных средств съемок и обследований земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда. Сведения о землях промышленности и территориях городов и других поселениях (в силу их малого влияния на планирование промышленного производства) приводили в кадастре укрупненно и недостаточно.

  Регистрацию проводили в государственных  земельно-кадастровых книгах районов (городов) и именовали государственной  регистрацией землепользований. Выполняли ее должностные лица районной землеустроительной службы, персонально отвечающие за достоверность регистрируемых сведений о землепользовании.

  Начиная с 1955 года был введен государственный  учет наличия и распределения  земли по угодьям и землепользователям, а также государственная регистрация всех землепользований по единой общесоюзной системе. Впоследствии в 1970 году Совет Министров СССР утвердил Положение "О государственном контроле за использованием земель", возложив контроль на Советы народных депутатов и землеустроительные службы системы Министерства сельского хозяйства и продовольствия СССР.

  За годы советской  власти были созданы три основных вида кадастров: сельскохозяйственных территорий, водный и лесной. Все  основные учетные и отчетные кадастровые документы создавались в виде государственных актов на право пользования землей, списков землепользователей, земельно-кадастровых книг предприятий и организаций и др., а также в виде планово-картографических документов. Все вышеперечисленные документы создавались в рукописной форме и имели достаточно низкую точность. Координаты точек на границах между коллективными хозяйствами определялись с точностью от 1 до 5 метров, а на населенные пункты не всегда имелись карты и планы даже масштаба 1:5000 <33>.

  Глава VII. Земельные отношения на современном  этапе

К началу 1990 г. в стране была сложена стройная, отвечающая мировому уровню система  землеустройства и землепользования, способная выполнять задачи, связанные  с планированием, прогнозированием и проектированием использования земель, организацией территории, осуществлением комплекса мероприятий по защите земель повышению их плодородия.

После национализации российские земли до времени внесения в 1990 году поправок в Конституцию  РСФСР 1977 года не знали права частной собственности. Они без оплаты передавались физическим и юридическим лицам в вечное, бессрочное пользование.

  С 1989 года было принято большое количество нормативно-правовых документов, в  той или иной степени связанных  с содержанием и ведением государственного земельного кадастра. Они были направлены на осуществление земельной реформы, предусматривающей претворение в жизнь новых земельных отношений, формирование многоукладности землевладения и землепользования, переход к рыночным отношениям.

  В период с ноября 1989 г. по март 1990 г. Верховным  Советом СССР были приняты Законы об аренде, о собственности и о  земле. Эти законы разрешили гражданам  арендовать земельные участки как  внутри, так и вне колхозов и  совхозов. Данные законы также предоставили право владения землей, включая наследуемое право работать на земле, но без прав купли-продажи и залога земли.

  К началу земельных реформ 1990 гг. в России сформировался многоцелевой Государственный  земельный кадастр как единая интегрированная система сведений о правовом, природном и экономическом положении земель, направленная на решение задач управления в различных сферах экономики.

В конце 1990 года Верховный Совет РСФСР одобрил  пакет, состоящий из трех законодательных  актов по земельной и аграрной реформе: Закон о крестьянском хозяйстве, Закон о земельной реформе и Закон о социальном развитии села. Эти Законы дали крестьянам право продажи земли районному Совету, обеспечили механизм наделения крестьян землей, освободили крестьянские хозяйства от госзакупок, земельного налога на 5 лет, разрешили использовать наемный труд и обеспечили гибкий максимальный размер землевладения

С августа 1991 г. проведение аграрной и земельной  реформ осуществлялось в границах территории всей страны. В декабре 1991 г. вышли Указ Президента "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" и Постановление Правительства РФ "О порядке реорганизации колхозов и совхозов". На основании этих документов колхозы и совхозы должны были принять решение о переходе к частной собственности.

С 11 октября 1991 г. принят Закон "О плате за землю", который установил, что  использование земли в Российской Федерации является платным. Формами  платы за землю являются земельный  налог, арендная плата, плата за временное  пользование землей, плата за приобретение земельных участков в собственность, плата за приобретение права аренды земельных участков, компенсационные платежи за потери сельскохозяйственного производства, плата за пользование земельным участком при установлении сервитута.

Платежи за землю направляются на финансирование мероприятий по охране земель и повышению их плодородия, освоению новых земель, обустройство территории, на компенсацию затрат на эти цели собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов, а также на проведение землеустройства (включая работы по установлению границ земельных участков в натуре, изготовлению их планов или чертежей границ), ведение государственного земельного кадастра, проведение мониторинга земель, осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель.

От 19 марта 1992 г. Постановлением Правительства  Российской Федерации были утверждены новые свидетельства о праве  собственности на землю, договоры аренды земель сельскохозяйственного назначения и договоры временного пользования землей сельскохозяйственного назначения.

25 августа  1992 г. Постановлением Правительства  Российской Федерации "О совершенствовании  ведения государственного земельного  кадастра в Российской Федерации"  было утверждено Положение о порядке ведения государственного кадастра, признана необходимость координации ведения земельного кадастра, обеспечения поэтапного перехода на автоматизированный метод получения, обработки, хранения и предоставления его данных. Кроме того, была указана необходимость проведения инвентаризации земель населенных пунктов.

Важными стали  Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. "О  регулировании земельных отношений  и развитии аграрной реформы в  России" и Гражданский кодекс Российской Федерации, которые отнесли земельные участки и все, что прочно с ними связано, к недвижимости. Это повлекло за собой изменение многих положений земельного кадастра, касающихся научных и методических основ земельной регистрации, учета и оценки земель. Указом были введены новые формы свидетельства на право собственности на землю и других регистрационных документов. В декабре 1993 г. были изданы Указы Президента РФ: "О налогообложении продажи земельных участков и операций с землей"; "О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость"; "Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы"; Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации, а также Основные положения о залоге недвижимого имущества - ипотеке.

Принятие  Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года разрешило главный  спорный вопрос в сфере земельных  отношений. Конституция закрепила  право частной собственности  на землю в Российской Федерации и свободу распоряжения землей как одно из основных неотъемлемых прав человека, охраняемых законом.

В 1994 году деятельность органов, ведающих земельным кадастром  в России, была направлена на реализацию вышеуказанных законов, указов Президента РФ и постановлений Совета Министров РФ. К наиболее значимым документам можно отнести Постановление Правительства Российской Федерации от 3 ноября 1994 года "О порядке определения нормативной цены земли", установившее ее в размере 200-кратной ставки земельного налога на единицу площади земельного участка.

В 1997 году были продолжены работы по формированию автоматизированной системы государственного земельного кадастра и регистрации прав на землю. В субъектах РФ были разработаны  и утверждены региональные программы создания систем государственного земельного кадастра.

В содержание земельного кадастра, в соответствии с Федеральным законом "О государственном  земельном кадастре" от 2 января 2000 г., включено получение достоверных  сведений о земельных участках и территориальных зонах как основных единиц кадастрового учета. Все прочие действия (ведения основного и текущего учета земель, составление баланса земель, бонитировка почв и экономическая оценка земель, государственное управление земельными ресурсами и др.) включены в земельную информационную систему.

Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. определил, что государственный  земельный кадастр - это систематизированный  свод документированных сведений об объектах государственного кадастрового учета, о правовом режиме земель Российской Федерации, о кадастровой стоимости, месторасположении, размерах земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости. В государственный земельный кадастр также включают информацию о субъектах прав на земельные участки.

Объектом  земельного кадастра является земельный  фонд Российской Федерации, независимо от его ведомственной принадлежности, форм собственности, целевого назначения и вида использования. Земля имеет  важное значение как предел суверенитета государства, как основа жизнедеятельности народов, как природный ресурс, как территориальный базис, как средство производства, как составная часть единой глобальной экологической системы и как элемент рыночных товарно-денежных отношений.

Что касается современного правового регулирования земельных отношений, то можно сказать, что оно основывается на ряде законодательных актов:- Земельный кодекс РФ;- Градостроительный кодекс РФ;- Федеральный закон "О государственном земельном кадастре" от 02.01.2000 г. № 28-ФЗ;- Федеральный закон "О государственном кадастре недвижимости" от 24.07.2007 г. № 221-ФЗ;- Федеральный закон "О землеустройстве" от 18.06.2001 г. № 78-ФЗ;- Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" от 24.07.2002 г. № 101-ФЗ;- Федеральный закон "О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую" от 21.12.2004 г. № 172-ФЗ;- Федеральный закон "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" от 15.04.1998 г. № 66-ФЗ;- Федеральный закон "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" от 11.06.2003 г. № 74-ФЗ;- Федеральный закон "О личном подсобном хозяйстве" от 07.07.2003 г. № 112-ФЗ;Также правовое регулирование земельных отношений осуществляется Указами Президента РФ, Постановлениями Правительства, правовыми актами представительного и исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации.В связи с вступлением в силу Федерального закона от 24.07.2007 года № 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" в течение 2008 года велась работа по совершенствованию нормативно-правового регулирования в сфере земельных и смежных с ними отношений, уточнялись положения федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов.В мае 2008 года был принят Федеральный закон № 66-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости". Он был направлен на приведение отдельных законодательных актов Российской Федерации в соответствие с вступившим с 1 марта 2008 года в силу Федеральным законом от 24.07.2007 № 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости". Вносимые указанным Федеральным законом изменения носят технический характер и касаются унификации используемой терминологии.В феврале 2008 года принято постановление Правительства Российской Федерации № 98 "О признании утратившими силу некоторых решений Правительства Российской Федерации по вопросам возмещения потерь сельскохозяйственного производства".В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации (далее - ЗК РФ) Правительством Российской Федерации были утверждены Правила, определяющие порядок возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц.ЗК РФ является основным законом, регулирующим деятельность в сфере земельных отношений. Состоит из 18 глав, 103 статей и имеет следующую структуру:Глава 1 "Общие положения" содержит 11 статей и посвящена общим вопросам регулирования земельных отношений в России, таким, как основные принципы, предмет регулирования земельного законодательства, состав земель Российской Федерации по целевому назначению, полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области регулирования земельных отношений.Предметом регулирования земельного законодательства являются отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения). Утверждено деление земель по целевому назначению на 7 категорий.В главе II "Охрана земель" (ст.11 - 14 ЗК РФ) прописаны цели, содержащие и порядок охраны земель, и подчеркивается приоритет охраны окружающей среды в регулировании земельных отношений.Глава III "Собственность на землю" (ст.15 - 19 ЗК РФ) описываются виды собственности на землю: собственность на землю граждан и юридических лиц, собственность Российской Федерации (федеральная собственность), собственность субъектов Российской Федерации, муниципальную собственность.Глава IV (ст.20 - 24 ЗК РФ) посвящена рассмотрению возможности владения землей юридическими и физическими лицами на условиях не собственности. прописаны права на землю лиц, не являющихся собственниками земельных участков: постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение, аренда земельных участков, право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут), безвозмездное срочное пользование. Здесь сохранено право работников организаций отдельных отраслей экономики на получение служебных наделов в безвозмездное срочное пользование.Глава V "Возникновение прав на землю" (ст.25 - 39 ЗК РФ) определяет, что права на земельные участки, предусмотренные Кодексом, возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, другими федеральными законами и подлежит государственной регистрации в установленном порядке.Глава VI (ст.40 - 43 ЗК РФ) перечисляет основные права и обязанности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.Глава VII "Прекращение и ограничение прав на землю" (ст.44 - 56 ЗК РФ) содержит основные положения обоснований и порядка прекращения и ограничения прав на землю. Права на землю могут быть прекращены при добровольном отказе о права, а также принудительно по решению суда.Земельный участок может быть изъят, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд, в связи с выполнением международных обязательств Российской Федерации, размещения объектов государственного или муниципального значения и по иным обстоятельствам, установленным федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.Права на использование земельного участка могут быть ограничены путем установления особых условий (сервитутов) использования земельных участков, здесь также описывается режим хозяйственной деятельности в охранных и санитарно-защитных зонах, а также установление особых условий охраны окружающей среды, иных ограничений в случаях, установленных законом.Главы VIII (ст.57 - 58 ЗК РФ) и IX (ст.59 - 64 ЗК РФ) посвящены вопросам возмещения убытков и потерь сельскохозяйственного производства, лесного хозяйства, а также рассматриваются вопросы по защите и восстановлению прав собственности на земельные участки, различные варианты нарушения прав с обязательным возмещением понесенных убытков от ограничения прав собственности.Главы X (ст.65 - 66 ЗК РФ), XI (ст.67 - 70 ЗК РФ) и XII (ст.71 - 73 ЗК РФ) определяют основы, принципы и порядок государственного управления земельными ресурсами, в том числе:- платность землепользования - земельный налог, арендная плата;- оценка земли (рыночная стоимость земельного участка устанавливается в соответствии с Федеральным законом "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" от 29.07.1998 г. № 135-ФЗ, для целей налогообложения устанавливается кадастровая стоимость земельного участка);- государственный мониторинг земель, землеустройство и государственный земельный кадастр;- земельный контроль - государственный, муниципальный и производственный.Глава XIII (ст.74 - 76 ЗК РФ) излагает меры различной ответственности (административной, уголовной и дисциплинарной) за земельные правонарушения.Главы XIV-XVIII (ст.77 - 103 ЗК РФ) дают подробное описание характеристике земель по их категориям в порядке, принятом в главе I ЗК РФ.Федеральный закон от 15.04.1998 г. № 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" использует нормы других отраслей права, комплексно регулирует отношения, возникающие в связи с ведением гражданами садоводства, огородничества и дачного хозяйства, и устанавливает правовое положение садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, порядок их создания, деятельности, реорганизации и ликвидации, права и обязанности их членов.Рассмотрим основные положения данного закона, связанные с предоставлением в собственность земельного участка для ведения садоводства.Граждане в целях реализации своих прав на получение садовых, огородных или дачных земельных участков, владение, пользование и распоряжение данными земельными участками, а также в целях удовлетворения потребностей, связанных с реализацией таких прав, могут создавать садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие товарищества, садоводческие, огороднические или дачные потребительские кооперативы либо садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие партнерства.Садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое объединение как некоммерческая организация вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых оно создано.Данным законом предусмотрен особый порядок предоставления земельных участков в собственность граждан. Предоставление в собственность земельных участков садоводам, огородникам, дачникам и их садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям, получившим такие земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется без проведения торгов за плату или бесплатно в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.В случае, если земельный участок, составляющий территорию садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, предоставлен данному некоммерческому объединению либо иной организации, при которой до вступления в силу настоящего Федерального закона было создано (организовано) данное некоммерческое объединение, гражданин, являющийся членом данного некоммерческого объединения, имеет право бесплатно приобрести в собственность земельный участок, предоставленный ему в соответствии с проектом организации и застройки территории данного некоммерческого объединения либо другим устанавливающим распределение земельных участков в данном некоммерческом объединении документом.Предоставление в указанном случае такого земельного участка в собственность этого гражданина осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, обладающими правом предоставления такого земельного участка, на основании заявления этого гражданина или его представителя. К данному заявлению прилагаются следующие документы:- описание местоположения такого земельного участка, подготовленное этим гражданином;- заключение правления данного некоммерческого объединения, в котором указывается гражданин, за которым закреплен такой земельный участок, и подтверждается соответствие указанного описания местоположения такого земельного участка местоположению земельного участка, фактически используемого гражданином.В случае, если ранее ни один из членов данного некоммерческого объединения не обращался с заявлением о предоставлении земельного участка в собственность, указанный орган вправе запросить дополнительно следующие документы:- удостоверенная правлением данного некоммерческого объединения копия правоустанавливающего документа на земельный участок, составляющий территорию данного некоммерческого объединения;- выписка из единого государственного реестра юридических лиц, содержащая сведения о данном некоммерческом объединении.Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, обладающие правом предоставления соответствующего земельного участка, в двухнедельный срок с даты получения заявления и необходимых документов обязан принять решение о предоставлении в собственность такого земельного участка либо об отказе в его предоставлении.Как можно заметить, как и во многих случаях, закон не прописывает четкую процедуру предоставления земельного участка. Порядок предоставления должен быть принят отдельным нормативным актом на уровне муниципального района.В течение 2008 года издан ряд нормативных и нормативных правовых актов, устанавливающих функции и полномочия органов государственной власти в сфере нормативно-правового и правоприменительного регулирования земельных отношений.Так, приказом Минэкономразвития России от 15.04.2008 года № 101 утверждено Положение о Департаменте имущественных и земельных отношений Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, определены функции, полномочия, права, а также порядок организации деятельности Департамента, являющегося структурным подразделением центрального аппарата Минэкономразвития России, осуществляющим реализацию функций Министерства по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере имущественных и земельных отношений.В июне 2008 года было принято постановление Правительства Российской Федерации № 456 "О Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости", в котором определены новые полномочия и организация деятельности Роснедвижимости, что обусловлено передачей данного органа из ведения Минюста России в ведение Минэкономразвития России, а также созданием единого систематизированного свода сведений и документов о недвижимом имуществе в Российской Федерации (государственного кадастра недвижимости). Данный федеральный орган исполнительной власти осуществляет функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, кадастровой деятельности, а также государственной кадастровой оценки земель, землеустройства и государственного мониторинга земель