История земельных отношений

    В 1990 – 1991 гг. велась разработка нового Земельного кодекса. 25 апреля 1991 г. он был принят. Но Кодекс не мог выйти за рамки Конституции, в которой был установлен 10–летний мораторий на продажу (передачу) земельных участков. Свободно разрешалась только купля–продажа земли государством у граждан и, наоборот, гражданами у государства. Серьезнейшей новеллой ЗК РСФСР явилось установление судебного разрешения всех земельных споров. Раньше они рассматривались только в административном порядке (до этого суды рассматривали лишь один спор – о пользовании земельным участком его собственниками в городе).

    Президент Российской Федерации осуществлял  регулирование хода реформы своими Указами. 27 декабря 1991 г. Президент Российской Федерации принял Указ «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы». Указ установил продажу (передачу в собственность) колхозниками и работниками совхозов своих земельных долей: при выходе на пенсию (по старости или инвалидности); при переселении в другую местность; при передаче в собственность по наследованию; при внесении вырученных средств в местную перерабатывающую промышленность.

    Колхозники, работники совхозов получили право  продавать свои участки другим работникам совхозов или колхозникам либо лицам, вступающим в члены колхоза или  поступающим на работу в совхоз.

    Таким образом, права указанных граждан на продажу земельных участков были расширены по сравнению с Конституцией и ЗК РСФСР и носили антиконституционный характер.

    Из  названных положений Указа исходило и постановление Правительства  Российской Федерации от 29 декабря 1991 года о реорганизации колхозов и совхозов, в котором предписывалось колхозам и совхозам перерегистрироваться в новые формы хозяйствования (АО, товарищества, кооперативы и др.). Это тоже противоречило Конституции и ЗК РСФСР, но Конституционный Суд не отреагировал на это.

    Верховный Совет Российской Федерации, со своей стороны, принимал законы, направленные на дальнейшее расширение права частной собственности на землю. В 1992 г. Конституцию РФ были внесены дополнение и изменение, которыми разрешалась свободная купля–продажа земельных участков гражданами в четырех случаях – для ведения: личного подсобного хозяйства; садоводства; дачного строительства; индивидуального жилищного строительства.

    Конституция и Закон не позволяли регулировать земельные отношения с учетом интересов определенных слоев общества, стремившихся к первичному накоплению капитала за счет государственной собственности. Поэтому Президент Российской Федерации стал регулировать их в антиконституционном указном порядке.

    21 сентября 1993 г. был издан Указ  Президента РФ  № 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации", которым была прервана деятельность высших органов власти Российской Федерации. В соответствии со ст. 121–6 действовавшей Конституции, полномочия президента немедленно прекращались без какой–либо дополнительной процедуры. Однако бывший президент с помощью военной силы узурпировал власть, законное руководство Российской Федерации было заключено в «Матросскую тишину». Результатом антиконституционного переворота стало принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции. Она закрепила право частной собственности на землю, отменила все имеющиеся в прежней Конституции ограничения по распоряжению находящимися в собственности земельными участками, создала условия для дальнейшего перехода государственных земель в частные руки.

    24 декабря 1993 г. Б. Ельцин, незаконно  продолжавший осуществлять полномочия  Президента РФ, издал Указ № 2228 «О приведении законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией РФ». Он отменил часть ЗК РСФСР, ряд статей Закона о крестьянском (фермерском) хозяйстве, Закон об аграрной реформе, 8 статей Закона о зерне. Это создало пробелы и неопределенность по многим вопросам регулирования земельных отношений. В частности, были признаны недействующими статьи, определяющие компетенцию государственных органов по предоставлению земельных участков в собственность и пользование; статьи, устанавливающие порядок предоставления и изъятия земельных участков, что на практике порождало пробелы в законодательстве и правовой беспредел.

    В соответствии с Указом Б. Ельцина «Об Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г.» продолжалась приватизация земель. В Основных положениях содержатся два раздела "4" и "4¹⁰", специально посвященные приватизации этих земель, их купле–продаже при приватизации предприятий. В сферу сделок с землей включились органы Госкомимущества.

    Ельциновский  указ "О реализации конституционных  прав граждан на землю" от 7 марта 1996 г. еще более расширял земельную реформу. Указом были предусмотрены меры по закреплению прав граждан на земельные участки и доли и на свободное распоряжение ими в самых различных формах для развития сельскохозяйственного производства, свободного выхода для организаций фермерских хозяйств; не ограничиваются размеры приусадебных участков; предоставлено право на получение земли специалистам сельского хозяйства; предусмотрено право местных органов власти выкупа у крестьян земельных долей для перепродажи их другим лицам, желающим вести сельскохозяйственное производство, и т. д.

Земельные отношения в современной  России

       Земельный кодекс 1991 г. был принят как инструмент реализации намеченной в 1990 г. земельной реформы.  По сравнению со своим «предшественником» - Земельным кодексом 1970 г. новый Кодекс был существенно доработан в соответствии с принятой земельной реформой новыми экономическими реалиями в стране.

       В частности новый земельный Кодекс установил новые формы землепользования, которые потом вошли в современный Земельный кодекс 2001 – это пожизненное наследуемое владение, продажа (отчуждение собственности), аренда (в более широком использовании этого права), дарение. Появилось понятие частной собственности на землю.

       Платность земли становится одним из ключевых принципов земельного законодательства. Вводятся два основных вида платы за землю – арендная палата и земельный налог.  В условиях зарождавшейся в конце советского периода рыночных отношений это был большой прорыв в развитии, как земельных отношений, так и экономики в целом. Несмотря на это нововведение, Кодекс все же не вводил землю в экономический оборот. Было еще много ограничений со стороны государства, например, отсутствие свободной купли-продажи земли. Эти сделки контролировались Советами народных депутатов. Существовала система, при которой любое лицо (гражданин или предприятие), желающие продать свой земельный участок – должны были его сначала продать местному Совету народных депутатов, после чего Совет уже перепродавал участок другому лицо.  Были также введены льготы для широкого круга лиц по уплате земельного налога (ст. 51 Земельного кодекса).

       С введением частной собственности  на землю Земельный кодекс 1991 г. ставил также своей целью развитие частных  крестьянских (фермерских) хозяйств, на подобие тех, которые существовали в США или в Западной Европе.  Такие хозяйства, как правило, создавались на базе колхозов и совхозов, через акционирование.

       Развитие  крестьянского (фермерского) хозяйства  было очень важным процессом в  развитии экономики страны. Однако несовершенство тогдашнего законодательства не позволило достичь ранее поставленных целей.

       Земельный кодекс 1991 ввел такие понятие как  государственный земельный контроль и мониторинг земли, которые позже в более широкой трактовке вошли в современный Земельный кодекс.

       Земельный кодекс 1991 г. работал еще 10 лет до принятия нового Кодекса 2001 г., который  затем существенно повлиял на развитие земельных отношений в  Российской Федерации.

       Земельная реформа, начавшаяся в 1991 г., – стала  первой попыткой изменить существовавшее положение дел в земельных отношениях на протяжении почти 70 лет.  Закон «О собственности в СССР» и Основы законодательства СССР и Союзных республик о земле, вступивших в силу в 1990 году, ликвидировали монополию союзного государства, вводя множественность субъектов права (публичных) и многообразие форм собственности на землю. И хотя разработчикам Основ не удалось легализовать понятие частной собственности, в результате политического компромисса был введен институт пожизненного наследуемого владения землей, который, по сути, стал завуалированной формой ограниченного права частной собственности.

       Официальный старт денационализации земли и  земельной реформы в Российской Федерации был дан 1 января 1991 года, когда вступили в силу Законы РСФСР «О земельной реформе» и «О крестьянском (фермерском) хозяйстве». Вместе с новым Земельным кодексом, принятым в 1991 году, и законом «О плате за землю» они создали правовую базу для возникновения различных форм земельной собственности: государственной, муниципальной, частной. Закрепляя институт пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования землей, эти законы предусматривали также возможность приобретения участков земли в частную собственность. В то же время речь в них шла только об ограниченном праве собственности, поскольку земля была исключена из гражданского оборота, и был введен мораторий на куплю-продажу, дарение и иные сделки с земельными участками (за исключением садовых, дачных и приусадебных) сроком на 10 лет.

       С целью развития фермерского движения в начале 1991 года Советом Министров РСФСР были приняты соответствующие постановления, определившие меры помощи и содействия фермерским хозяйствам, включая и финансовую помощь в размере одного миллиарда рублей. Однако, вопреки ожиданиям, массового исхода крестьян из коллективных хозяйств не произошло. Те, кто решился вести индивидуальное хозяйство, столкнулись с немалыми трудностями: часто им выделялись не самые качественные или неудобно расположенные земельные участки, не было кредитов, не хватало техники. Начинающие фермеры испытывали противодействие и негативное отношение не только со стороны колхозных и местных властей, но и самих колхозников. Со временем государственная поддержка фермеров практически сошла на нет, многие из вновь созданных индивидуальных хозяйств разорялись и банкротились. Основной рост фермерства наблюдался в период с 1992 по 1994 год, когда число хозяйств возросло с 49 до 270 тысяч, а в 1996 году оно достигло своего «пика»: 279,1 тысячи фермерских хозяйств, располагающих 12 001 гектаром сельхозугодий. Затем это число стало сокращаться при некотором возрастании общей площади земельных наделов (в 2000 году насчитывалось 264,6 тысячи хозяйств, располагающих 14 484 гектарами земель).

       История принятия этого правового акта стала, возможно, наиболее драматичной законодательной коллизией за всю работу Государственной думы. Начавшись уже в 1993 году, работа над новым Земельным кодексом продолжалась в течение восьми лет. Летом 1994 года в нижнюю палату парламента Правительством РФ и фракцией «Выбор России» были внесены два законопроекта, но ни один из них не набрал необходимого числа голосов. В 1995 году состоялось новое голосование по правительственному варианту проекта, доработанному в Комитете ГД по аграрным вопросам с учетом многочисленных замечаний, высказанных субъектами Федерации, различными министерствами, депутатскими объединениями. Этот компромиссный вариант имел хорошие шансы на принятие, однако был вновь отклонен депутатами: голосовали «против» фракция КПРФ, отвергавшая частную собственность на землю, в том числе на садовые и приусадебные участки, а также «Выбор России» и «Яблоко», считавшие его недостаточно либеральным, ограничивающим конституционные права граждан. Принять Земельный кодекс удалось лишь в 1996 году Государственной думе второго созыва, однако его концепция, не предусматривавшая куплю-продажу и залог земель, не устроила Совет Федерации, предложивший создать согласительную комиссию для преодоления возникших между палатами разногласий. После многомесячных ожесточенных споров законопроект с учетом внесенных поправок был в 1997 году принят Думой, одобрен Советом Федерации, но отклонен президентом. Камнем преткновения, не позволившим Думе второго созыва принять Земельный кодекс, стал вопрос о вовлечении сельскохозяйственных земель в гражданский оборот, против которого выступало думское большинство, и на котором настаивал Президент.

       В этой ситуации политического пата, когда ни одна из конфликтующих сторон не могла настоять на принятии ее версии закона о земле, законодательную инициативу стали активно проявлять регионы. Одними из первых легализовали сделки с землей, в том числе ее свободную куплю-продажу, законодатели Саратовской области. На федеральном уровне работа над земельным законодательством вновь активизируется в 2001 году. В январе, с четвертой попытки, Думе удается разблокировать 17-ю главу Гражданского кодекса, регулирующую порядок осуществления сделок с землей, — правда, в компромиссном варианте, исключающем из сферы ее действия сельскохозяйственные земли. Президиум Госсовета обсуждает вопросы земельной реформы и поручает министерству Грефа подготовить новый проект Земельного кодекса. При отчаянном сопротивлении фракции КПРФ и левого крыла аграриев этот правительственный законопроект летом — осенью 2001 года был принят Государственной думой в трех чтениях и подписан Президентом РФ [13].