Актуальные проблемы правовой охраны земель

Природный объект (объект природы) является составной частью окружающей среды, которая охраняется действующим  законодательством, обладает признаками естественного происхождения, находится  в экологической цепи природных  систем, способна выполнять экологические, экономические, культурные, оздоровительные  функции и обеспечивать качество среды обитания человека.

Окружающая природная  среда состоит из взаимосвязанных  и взаимообусловленных объектов природы, главный из них - земля. Термин «земля» употребляется в значениях: поверхность, почва, грунт, местность, территория, объект собственности, объект пользования или аренды, составная часть окружающей среды. Кроме того, данный термин может означать земной шар, планету как космический объект и часть мирового пространства. В этом значении Земля может рассматриваться как объект международного космического права. Как основа жизни человека, важнейшее условие существования человеческой цивилизации земля выступает в качестве среды обитания человека, растительного и животного мира. Будучи объектом природы, земля является компонентом окружающей среды. В этом качестве она представляет собой объект правового регулирования, объект использования и охраны. Земля рассматривается также как объект правового регулирования земельного права, когда под ней понимается расположенная над недрами часть земной коры, именуемая почвенным слоем или территорией.

Как природный объект земля  выполняет три основные функции: экологическую; экономическую; культурно-оздоровительную. Экологическая функция земли  является главной и определяющей функцией объектов природы. Ее выполнение позволяет природному объекту находиться в естественной взаимосвязи с  природой. Заключается она в поглощении углекислоты земной поверхностью, переработке  органической материи в неорганическую. Разрыв такой связи влечет за собой переход природного объекта в разряд социальных предметов. Экологическая функция земли совпадает с экологическими интересами человека, а следовательно, и всего общества в целом. Экономическая функция земли выражается в процессе использования, потребления и преобразования природы человеком. Земля рассматривается как средство производства в сельском и лесном хозяйстве, как пространственный операционный базис строительства зданий и сооружений. Являясь составной частью окружающей среды и выступая в качестве природного ресурса, земля служит источником экономического потребления человеком природы, источником удовлетворения материальных потребностей и интересов человека. Культурно-оздоровительная функция земли заключается в возможности размещения на той или иной территории культурных и оздоровительных учреждений. Являясь источником природных богатств, земля с ее недрами играет большую роль в организации лечения и отдыха человека. Земля выступает как земельное пространство для организации природных комплексов, специально обособленных с целью заповедной охраны, имеющих особое экологическое, научное, культурное, эстетическое и историческое значение. Таким образом, земля - это охраняемый законом объект природы, представляющий собой определенную территорию со всеми ее естественными взаимосвязанными и взаимообусловленными компонентами, выполняющий экологические, экономические и культурно-оздоровительные функции.

Состав земель Республики Беларусь. В соответствии с основным целевым назначением и независимо от форм собственности все земли  в Республике Беларусь подразделяются на следующие категории: земли сельскохозяйственного  назначения; земли населенных пунктов (городов, поселков городского типа и  сельских населенных пунктов), садоводческих  товариществ и дачного строительства; земли промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны и иного  назначения;

- земли природоохранного, оздоровительного, рекреационного  и историко-культурного назначения;

- земли лесного фонда;

- земли водного фонда;

- земли запаса.

За последние 20 лет в  земельном фонде Республики Беларусь произошли значительные структурные  изменения. Они были обусловлены  преобразованием системы сложившихся  земельных отношений, связанных  с введением различных форм собственности  и хозяйствования на земле. Итак, земля  как объект использования и охраны, будучи составной частью окружающей среды, выступает в качестве природного объекта, природного ресурса и природного комплекса.

К нормативным актам, регулирующим земельные отношения, относятся  Кодекс Республики Беларусь о земле, Гражданский кодекс, законы: от 26 ноября 1992 г. «Об охране окружающей среды» (в редакции Закона от июля 2002 г. с  последующими изменениями и дополнениями); от 20 октября 1994 г. «Об особо охраняемых природных территориях» (в редакции Закона от 23 мая 2000 г.); от 18 декабря 1991 г. «О платежах за землю» (с последующими изменениями и дополнениями); от 17 февраля 1991 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» (в редакции Закона от 19 июля 2005 г.) и др. Они составляют сердцевину земельного права, его основную часть на общегосударственном уровне. Кроме того, источниками земельного права являются законы, входящие в иные отрасли права, но содержащие земельные нормы. Это, прежде всего, законы природоресурсного блока, которые, как и земельные, регулируют отношения по поводу использования и охраны иных природных ресурсов (кроме земли), но затрагивают и земельные отношения - Водный кодекс, Кодекс о недрах, Уголовный кодекс, законы - от 19 сентября 1996 г. «Об охране и использовании животного мира», от 15 апреля 1997 г. «Об охране атмосферного воздуха», законы иных отраслей права, в определенной мере регулирующие земельные отношения.

Кроме того, в Республике Беларусь основным источником земельного права, как и других отраслей права, помимо Конституции, кодексов и законов, являются декреты и указы Президента, а также постановления Правительства, акты республиканских органов государственного управления и иные акты.

Декреты и указы Президента Республики Беларусь занимают особое место среди источников земельного права, поскольку Глава государства  является гарантом прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает согласованное  функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Его акты обязательны для исполнения на всей территории страны. Наиболее значимыми  и оказавшими существенное влияние  на развитие земельных отношений  в стране являются декреты Президента Республики Беларусь: от 13 июля 1999 г. №27 «О введении единого налога для производителей сельскохозяйственной продукции» (с  последующими изменениями и дополнениями); от 27 января 2003 г. № 5 «Об упорядочении реализации заложенного имущества»; указы: от 7 декабря 1999 г. №718 «Об утверждении  перечня банков, которые могут  быть залогополучателями земельных  участков, находящихся в собственности  юридических и физических лиц, при  выдаче кредитов этим лицам» (с изменениями  и дополнениями)3; от 22 февраля 2000 г. №81 «Об утверждении Положения  о порядке передачи земельных  участков в собственность юридических  лиц (их собственников)» (с изменениями  и дополнениями от 4 апреля 2002 г., 12 ноября 2003 г.); от 30 июня 2000 г. № 369 «Об утверждении Положения о порядке изменения площадей высокопродуктивных земель» от 6 августа 2002 г. № 422 «Об утверждении Положения о порядке изъятия и предоставления земельных участков» (с изменениями и дополнениями от 8 сентября 2004 г.); от 2 сентября 2003 г. № 370 «О совершенствовании деятельности землеустроительной и геодезической службы Республики Беларусь»; от 29 сентября 2005 г. № 460 «О некоторых вопросах взимания земельного налога»; от 17 января 2006 г. № 31 «Об усилении ответственности за нарушение законодательства об охране и использовании земель, правил благоустройства и содержания населенных пунктов»; от 7 февраля 2006 г. № 74 «О совершенствовании порядка определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности» и др. Важнейшими источниками земельного права в иерархии подзаконных актов являются постановления Правительства - Совета Министров Республики Беларусь, который в соответствии со статьей 106 Конституции осуществляет исполнительную власть и является центральным органом государственного управления. Нормативные правовые акты Правительства принимаются на основании и во исполнение Конституции Республики Беларусь, законов, нормативных актов Президента и имеют в соответствии со статьей 108 Конституции Республики Беларусь обязательную силу на всей территории страны.

- гражданско-правовой;

- земельный;

- земельно-ресурсный;

- экологический.

В основе эволюции взаимоотношения  человека с природой находятся производственные силы общества, производственные отношения, увеличение масштабов использования  природных ресурсов, формирование нормативно-правового  каркаса, регулирующего общественные отношения в данной сфере.

В дореволюционное время  земельные отношения регулировались преимущественно гражданским правом в связи с тем, что земля  объявлялась недвижимостью, объектом купли-продажи, дарения, залога, аренды, наследования и других гражданско-правовых сделок. Принятым сразу после свершения Великой Октябрьской социалистической революции (в ночь с 8 на 9 ноября 1917 г.) вторым Всероссийским съездом Советов Декретом «О земле» и последующими нормативно-правовыми актами Советского государства частная собственность на землю была отменена, земля изъята из гражданского оборота и передана в исключительную собственность государства.

Поскольку земельные отношения  складывались на базе исключительной государственной собственности  на землю, то их содержание определялось как отношение между государством в лице его соответствующих органов, с одной стороны, и организациями, предприятиями, гражданами, которым  земля предоставлялась в пользование, - с другой. В последующий период взгляд на земельные отношения несколько  изменился: они стали рассматриваться  как общественные отношения, возникающие  по поводу предоставления использования, изъятия и охраны земель.

После распада СССР, упразднения  частной собственности на землю  переход на рельсы экономических  реформ в государствах - членах СНГ  сопровождается денационализацией  природных ресурсов. Устанавливается  множественность форм собственности  на природные ресурсы, в том числе  на землю - право государственной (республиканской, коммунальной) и частной собственности. В большинстве бывших советских  республик земля включается в  хозяйственный оборот, объявляется  недвижимостью, предметом купли-продажи, аренды, залога, наследования. Таким  образом, вместо административного, свойственного  институту исключительной собственности  государства на землю, господствующее место в земельных отношениях начинает занимать гражданско-правовой метод регулирования, основанный на равенстве сторон.

Поскольку земельные отношения  являются частью экологических отношений, обычно различают два вида земельных  отношений:

- земельно-ресурсовые отношения по рациональному использованию земель;

- земельно-охранительные  - отношения по охране земель.

Таким образом, земельные  отношения следует рассматривать  как общественные отношения, возникающие  по поводу использования и охраны земель. Земельные отношения, урегулированные  нормами права, выступают как  земельные правоотношения. Являясь  конечным результатом функционирования механизма земельного права, земельные  правоотношения представляют собой правовую форму опосредования земельно-правовыми нормами общественных отношений по поводу земли.

Земельные правоотношения, будучи едиными по своей юридической  форме, подразделяются в зависимости  от присущих им существенных признаков  на определенные виды. В зависимости  от содержания правоотношений, прав и  обязанностей их участников земельные  правоотношения можно классифицировать по основным институтам земельного права  на 5 видов правоотношений:

- собственности на землю;

- в сфере государственного  управления землями;

- в области землевладения  и землепользования;

- в области использования  земель;

- области охраны земельных  прав.

Наряду с отношениями  по поводу использования и охраны земли как объекта жизнедеятельности  человека земельные правоотношения собственности на землю имеют  определяющее значение и лежат в  основе всех других земельных правоотношений, имеющих производный и зависимый  от них характер. С отменой монополии  государственной собственности  на землю и включением ее как недвижимости в систему рыночных отношений  отношения собственности на землю  приобрели характер имущественных  отношений, регулируемых гражданским, земельным и иным специальным  законодательством. В зависимости  от форм земельной собственности  правоотношения подразделяются на правоотношения частной и государственной собственности, которые, в свою очередь, в соответствии с категориями субъектов права  собственности могут подразделяться на подвиды. Так, правоотношения частной  собственности на землю представлены правоотношениями собственности на землю физических и юридических  лиц, правоотношения государственной  собственности - правоотношениями республиканской  собственности и коммунальной собственности.

Земельные правоотношения в  сфере государственного управления землями выступают по форме как  административно-правовые и носят  служебный характер по отношению  к большинству других видов земельных  отношений. К земельным правоотношениям  по государственному управлению соответственно направленности деятельности по управлению землями относятся правоотношения по ведению государственного земельного кадастра, планированию использования  и охраны земель, предоставлению земельных  участков, землеустройству, осуществлению  государственного контроля за использованием и охраной земель, ведению мониторинга земель, разрешению земельных споров.

Земельные правоотношения в  области использования земель имеют  производный характер от отношений  земельной собственности. По признаку производности от права собственности  на землю они подразделяются на отношения  непосредственного (использование  земельного участка юридическими и  физическими лицами, имеющими землю  на праве частной собственности) и производного (использование земли землепользователями, арендаторами) пользования землей. Классификация правоотношений в области использования земель может производиться в зависимости от принадлежности земельного участка к той или иной категории земель, выделяемой в соответствии с основным целевым назначением. Соответственно данному критерию видами земельных правоотношений по пользованию являются правоотношения по использованию земель сельскохозяйственного назначения, земель населенных пунктов, земель лесного фонда, земель водного фонда и т. д. Данная классификация правоотношений может быть применима к составу земель каждой отдельной категории. К примеру, правоотношения по использованию земель населенных пунктов подразделяются на отношения по использованию земель городов, земель поселков городского типа и земель сельских населенных пунктов. Исходя из принятой классификации земельные правоотношения могут подразделяться в соответствии с составом земель городов на отношения по использованию земель застройки, земель общего пользования, земель сельскохозяйственного использования и т. д. Кроме того, правоотношения в области пользования могут быть классифицированы и по таким признакам, как субъект, осуществляющий использование земельного участка, условия предоставления земельного участка в зависимости от сроков пользования и др.