Вынужденная миграция и международное право

Признание лица беженцем происходило при посредничестве делегаций МОБ и национальных комитетов. Был создан Совет по обжалованию  отрицательных решений о предоставлении статуса беженца. На 1947–1948 годы приходится заключение специальных соглашений между МОБ и рядом государств (Англия, Бельгия, Австрия) об использовании  беженцев и перемещенных лиц в  качестве рабочей силы.

Резолюцией № 319, принятой на IV сессии Генеральной  Ассамблеи ООН 3 декабря 1949 года, было учреждено Управление верховного комиссара  ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) и установлено начало его деятельности с 1 января 1951 года. В 1946 году одним из специализированных учреждений ООН  стала Международная организация  труда (МОТ), которая обладает особым мандатом в отношении трудящихся-мигрантов.

Современные подходы Европейского союза к вопросам иммиграции

Как отмечалось в историческом обзоре, страны Западной Европы с самого начала активно участвовали  в создании международно-правового  механизма защиты беженцев. Их позиция  принципиально отличалась от линии  СССР и большинства стран Восточной  Европы, не присоединившихся к Конвенции 1951 года о статусе беженцев и отрицавших «западное» покровительство выходцам из стран Восточного блока, не пожелавшим возвращаться в них после войны.

Римские договоры о ЕЭС 1957 года говорят о свободе  передвижения людей в пределах европейского сообщества, имея в виду только трудовую миграцию. Что касается вынужденной  миграции, то здесь регулирование  остается в рамках универсальной  Конвенции 1951 года и национального  иммиграционного законодательства. Маастрихтский договор 1992 года о  Европейском союзе (ЕС) установил  единое гражданство ЕС и определил  следующие сферы сотрудничества в области правосудия и внутренних дел: политика предоставления убежища, правила пересечения границ и  иммиграционная политика. Затем последовали  так называемые Шенгенские договоренности. Они состоят из Соглашения 1985 года о постепенной отмене контроля на общих границах, Конвенции 1990 года о применении Соглашения (вступила в силу 25 марта 1995 года) и протоколов о присоединении. К настоящему моменту Соглашение подписали 13 государств ЕС: Франция, ФРГ, Голландия, Бельгия, Люксембург, Испания, Португалия, Италия, Дания, Швеция, Норвегия, Исландия, Финляндия. Совет внутренних дел и юстиции ЕС ведет переговоры по поводу участия Швейцарии в Шенгенских договоренностях. Договоренности оформлены отдельным протоколом к Амстердамскому договору 1997 года, который содержит раздел «Свободное передвижение лиц, право убежища и иммиграция». Принципиальным является положение договора о признании государством-кандидатом всех пунктов договоренностей в качестве обязательного условия для рассмотрения вопроса о его присоединении к ЕС. Что же является определяющим в иммиграционной политике ЕС?

С одной стороны, приоритет отдается максимальному  упрощению перемещения своих  граждан в пределах общих границ ЕС. С другой— предусмотрено внедрение  единых стандартов обращения с гражданами иных стран, въезжающих на территорию ЕС, создание жестких иммиграционных правил по отношению к беженцам и  лицам, ищущим убежище, формирование общей  процедуры признания их статуса. Третий аспект политики состоит в  принятии общеевропейских мер по борьбе с незаконной миграцией и  ее предотвращению.

Говоря о практике применения регионального регулирования  миграции в рамках ЕС, нужно отметить, что Европа становится все более  закрытой территорией для «чужих». Наднациональный принцип этого  регулирования вступает в противоречие с нормами Конвенции 1951 года о  статусе беженцев. Вот несколько  последних примеров ограничений  по приему лиц, ищущих убежище в Европе.

— Июнь 2003 года. Комиссия ЕС определила увеличение бюджета для приема иммигрантов и осуществления пограничного контроля на 2004–2006 годы на сумму в 140 миллионов евро. Средства должны быть израсходованы на поддержку проектов по приграничному сотрудничеству, депортацию нелегальных иммигрантов и создание визовой информационной системы (VIS). Одновременно Комиссия поддержала предложение Великобритании по рассмотрению заявлений претендентов на убежище и статус беженца в непосредственной близости от зон конфликтов и организации такой процедуры с помощью региональных групп под эгидой ЕС и УВКБ ООН. Помимо этого, Великобритания выдвинула идею перенести процедуру предоставления убежища за границы ЕС в специальные транзитные центры, которая Комиссией поддержана не была.

— Октябрь 2003 года. На встрече министров внутренних дел в рамках единой европейской политики предоставления убежища было согласовано создание списка так называемых «безопасных стран», граждане которых не могут претендовать на убежище в странах ЕС. Министрами достигнуто также политическое согласие по поводу организации Европейской сети представителей иммиграционных служб в третьих странах.

— Январь 2004 года. На встрече министров внутренних дел и юстиции стран ЕС в Дублине Комиссия ЕС заявила, что готова затратить 30 миллионов евро на репатриацию нелегальных иммигрантов, а также финансировать пилотные проекты по приему и обустройству депортированных лиц в их государствах. Комиссия также выразила намерение до конца 2004 года заключить соглашения о реадмиссии[11] с Марокко, Турцией, Россией и Украиной. На указанной встрече верховный комиссар ООН по делам беженцев г-н Р. Лабберс обратил внимание министров на то, что число претендентов на убежище возрастает, и их заявления придется рассматривать новым участникам ЕС, которые пока не готовы выдержать эту нагрузку самостоятельно. К предложенным мерам и, в частности, распределению финансового бремени по приему иммигрантов министры отнеслись скептически[12].

Таким образом, приведенные факты свидетельствуют  о наметившейся в современной  иммиграционной практике тенденции  к игнорированию базовых норм Конвенции 1951 года о статусе беженцев. Ограничение контингента потенциальных  беженцев, отказ от оценки реальных обстоятельств исхода (концепция  «безопасной страны»), стремление к  соглашениям о реадмиссии лиц, ищущих убежище на территории транзитных для них стран, — все это свидетельствует о примате региональных механизмов и узкоевропейских интересов по отношению к универсальным международно-правовым стандартам прав человека. Наглядным правовым подтверждением политики «закрытых дверей» служит ст. 29 Конвенции 1990 года о применении Шенгенского соглашения, где ч. 1 и ч. 2 вступают в явное противоречие друг с другом. Процитируем ее:

«1. Договаривающиеся стороны обязуются рассматривать  любое ходатайство о предоставлении убежища, поданное иностранцем на территории любой из них.

2. Это обязательство  не требует, чтобы Договаривающаяся  сторона разрешала каждому заявителю  въезжать или оставаться на  ее территории.

Каждая Договаривающаяся сторона сохраняет за собой право  отказать во въезде заявителю, ходатайствующему о предоставлении убежища, или выслать  его в третье государство на основании  своих национальных законов и  в соответствии со своими международными обязательствами».   Непонятно, где и что сможет доказать человек, получивший отказ на въезд в государство, к которому он обратился за убежищем?

Российская  практика и проблема незаконной миграции

К настоящему моменту  тенденции правового регулирования  вынужденной миграции в РФ могут  быть представлены следующими направлениями:

— Федеральный  Закон о правовом положении иностранных  граждан, вступивший в действие с 1 января 2003 года, не делает различий между гражданами ближнего и дальнего зарубежья. Они  обладают равным правовым статусом на территории России. На смену Бишкекскому соглашению 1992 года о безвизовом передвижении граждан государств СНГ по территории его участников пришли двусторонние договоры между Россией и этими странами о взаимных безвизовых поездках. Режим пребывания граждан указанных государств на территории РФ значительно ужесточился. Законом введены такие институты, как временное и постоянное пребывание, квотирование трудовой миграции и вид на жительство;

— общая концепция  российского гражданства, выраженная в Федеральном законе о гражданстве  РФ 2002 года, базируется на том, что наши бывшие соотечественники по СССР уже  должны были определиться за прошедшее  десятилетие с вопросом своего гражданства. Основную проблему для большинства  людей, обращающихся за получением гражданства  РФ, представляет условие непрерывного проживания на территории России в  течение пяти лет со дня приобретения вида на жительство (ч. 1 ст. 13). Несмотря на то что Закон (в редакции 2003 года) снимает это условие в отношении  бывших граждан СССР, заменяя его  требованием иметь регистрацию  по месту жительства в РФ по состоянию  на 1 июля 2002 года, это не облегчает  решения проблемы. Многие мигранты на сегодняшний день этой регистрации  не имеют, так как в основной массе  были зарегистрированы в лучшем случае по месту своего пребывания;

—Закон о  правовом положении иностранных  граждан в РФ предусматривает  ряд строгих требований к работодателю, использующему труд иностранного работника. Среди них — наличие обязательного  разрешения на работу (оно выдается после рассмотрения обоснованного  ходатайства со стороны предпринимателя), предоставление документов для регистрации, содействие выезду по истечению срока  трудового договора. Вместе с тем  указанный закон, как и принятый в 2001 году Трудовой кодекс РФ, не содержит ни одной специальной нормы об условиях найма и социальных гарантиях  труда иностранных работников в  России.

Отдельной проблемой  иммиграционной практики России выступает  незаконная миграция. Действующее российское миграционное законодательство обходит  стороной определение незаконной миграции. Посвященное борьбе с ней соглашение о сотрудничестве стран — участниц СНГ 1998 года относит к категории  незаконных мигрантов граждан третьих  стран и лиц без гражданства, которые нарушили правила въезда, выезда, пребывания или транзитного  проезда через территории сторон соглашения. Одновременно Закон о  правовом положении иностранных  граждан в ст. 2 требует от иностранных  граждан для подтверждения законности их пребывания либо действительный вид  на жительство, либо разрешение на временное  пребывание, либо визу.

Предотвращение  незаконной миграции, в частности  ее трудовой составляющей, является в  настоящее время одним из приоритетных направлений в деятельности Федеральной  миграционной службы МВД России. Однако необходимо представлять себе, что  среди общего потока незаконных трудовых мигрантов из Казахстана, Молдовы  или же Китая вполне могут оказаться  потенциальные беженцы. В силу разных обстоятельств многие из них въехали  в РФ без виз и надлежащих проездных  документов или пребывают без  обязательной регистрации. Международные  обязательства России, вытекающие из ратифицированной ею Конвенции 1951 года, заключаются в освобождении беженцев от взысканий за незаконный въезд  и пребывание, при условии добровольного  и незамедлительного предоставления властям соответствующих удовлетворительных объяснений. Это очень важный момент правовой защиты недокументированных  вынужденных мигрантов, который  еще надлежит доработать в российском иммиграционном законодательстве. В  любом случае процедура признания  беженцем должна носить сугубо индивидуальный характер.

Таким образом, подключение Российской Федерации  к международным механизмам поддержки  беженцев за прошедшее десятилетие  стимулировало формирование собственных  подходов, соответствующего иммиграционного  законодательства и практики его  применения.