Система выших органов государственной власти и управления Китая

По Конституции КНР верховным органом государственной власти является Всекитайское собрание народных представителей (ст. 57). Принцип единства власти реализуется в КНР через создание единой системы собраний народных представителей, построенной наподобие советской системы, и образующей своего рода хребет всей системы государственных органов. ВСНП представляет собой вершину этой системы.

Компетенция ВСНП в целом традиционна для социалистического представительного органа: законотворчество, включая изменение Конституции, избрание и утверждение высших должностных лиц государства (некоторых — по представлению других высших должностных лиц) и других высших органов, освобождение от должности высших должностных лиц, утверждение планов экономического и социального развития, бюджета страны и отчетов об их выполнении, решение вопросов административно-территориального устройства, вопросов войны и мира. Перечень полномочий ВСНП — открытый: в соответствии с п. 15 ст. 62 Конституции ВСНП «осуществляет другие полномочия, которые надлежит осуществлять верховному органу государственной власти». Особенности компетенции этого органа связаны с разграничением полномочий с другим органом власти — Постоянным комитетом ВСНП [4, c. 87].

Формирование ВСНП происходит путем многостепенных выборов. Согласно ст. 59 Конституции ВСНП образуется из представителей, избранных от провинций, автономных областей, городов центрального подчинения и Вооруженных сил, причем все малочисленные национальности должны иметь соответствующее число представителей. Выборы проводятся под руководством ПК ВСНП.

Срок полномочий ВСНП — пять лет (ст. 60). За два месяца до истечения этого срока следует провести выборы нового состава ВСНП, но при чрезвычайных обстоятельствах допускается их отсрочка и продление полномочий ВСНП. Для этого требуется решение не менее 2/3 всех членов ПК ВСНП. После прекращения чрезвычайных обстоятельств выборы следует провести в течение года.

Число депутатов ВСНП не должно превышать 3 тыс. человек. Это самый многочисленный представительный орган в мире, однако если рассмотреть вопрос с точки зрения соотношения численности населения и численности представительного органа, то очевидно, что для достижения, например, европейских «стандартов» представительности (если бы таковые существовали) численность этого органа следовало довести примерно до 10 тыс. человек, что представляется неразумным. В принципе существует определенная зависимость между работоспособностью и численностью органа, однако в условиях жесткой партийной дисциплины, когда решения его предопределены заранее, это значения не имеет [4, c. 90].

ВСНП — однопалатный орган. В его структуру входят президиум сессии, комиссии, делегации от избирательных единиц. ПК ВСНП представляет собой особый высший государственный орган, который не является внутренним органом ВСНП.

Президиум сессии, избираемый для каждой сессии заново, руководит заседаниями ВСНП. Согласно Регламенту Всекитайского собрания народных представителей Китайской Народной Республики 1989 г. на первом заседании президиума «выделяются» несколько постоянных председателей президиума и несколько членов для поочередного председательствования на каждом пленарном заседании ВСНП. На сессии создается также секретариат, который выполняет поручения президиума и ведет повседневные дела сессии.

Что касается комиссий, то согласно ст. 70 Конституции ВСНП создает комиссию по делам национальностей, комиссию законодательных предположений, финансово-экономическую комиссию, комиссию по делам образования, науки, культуры и здравоохранения, комиссию по иностранным делам, комиссию по делам китайских граждан, проживающих за границей, и другие необходимые специальные комиссии. В отличие от президиума сессии они действуют в течение всего созыва, а в период между сессиями ВСНП подчиняются ПК ВСНП. Комиссии рассматривают законопроекты, проверяют административно-правовые акты и акты местных органов власти с точки зрения соответствия Конституции и законам и представляют по ним доклады, рассматривают запросы, переданные президиумом ВСНП или ПК ВСНП, и ответы на них и в необходимых случаях представляют по ним доклады, проводят расследование, изучение и вносят предложения по вопросам, относящимся к компетенции ВСНП либо ПК ВСНП [6, c 370].

Согласно ст. 71 Конституции ВСНП и ПК ВСНП могут создавать комиссии по расследованию определенных дел и на основании их докладов принимать соответствующие решения. Имеющие к расследуемому делу отношение государственные органы, общественные организации и граждане обязаны предоставлять этим комиссиям необходимые материалы. При этом Регламент ВСНП наделяет граждан правом требовать от комиссии сохранения в тайне источника информации.

Делегации от избирательных единиц — особенность структуры ВСНП, вытекающая из порядка формирования данного органа. Поскольку каждая избирательная единица представлена в ВСНП многими или несколькими депутатами, то они объединены в делегации, имеющие общий региональный или иной интерес. Каждая делегация выбирает руководителя делегации и его заместителя. Она может быть разделена на несколько депутатских групп во главе с ответственными за их созыв. Делегации наделены правом законодательной инициативы и некоторыми процедурными правами. Перед каждой сессией ВСНП делегации предварительно обсуждают выносимые ПК ВСНП на сессию вопросы, во время сессии рассматривают законопроекты, а также могут поручить руководителю или представителю делегации выступить с изложением позиции делегации по рассматриваемому законопроекту на заседании президиума сессии или на пленарном заседании ВСНП [5, c. 278].

Постоянный комитет ВСНП – орган президиального типа, достаточно типичное порождение социалистической концепции организации власти. Идея сочетания производственных обязанностей с депутатской деятельностью в КНР, так же, как и в других социалистических странах, привела к очень краткому функционированию ВСНП как коллегиального органа (2-3 недели в году, около 4 месяцев за пять лет). Это обстоятельство ведет к появлению более узкой коллегии в основном и осуществляющей целый ряд полномочий ВСНП. Формально это происходит «в период между сессиями», но с учетом продолжительности сессий полномочия ПК осуществляются постоянно. Это явление один из социалистических «перевертышей».

Постоянный комитет ВСНП избирается ВСНП и ему подотчетен. В его состав входят: председатель, заместитель председателя, начальник секретариата и члены Постоянного комитета ВСНП.

Очередные заседания Постоянного комитета проводятся один раз в два месяца. Постоянный комитет избирается на пять лет, так же, как и ВСНП, но полномочия ПК ВСНП прекращаются с избранием нового Постоянного комитета.

Полномочия Постоянного комитета ВСНП весьма обширны и перечень их также открытый, т.к. ВСНП может возложить на него "и другие функции".

Можно выделить собственные полномочия Постоянного комитета ВСНП и выполняемые им полномочия ВСНП.

К собственным полномочиям Постоянного комитета ВСНП относятся следующие: давать толкование конституции, принимать законы и вносить в них изменения, давать толкования законов, осуществлять контроль за работой Государственного Совета, Центрального военного совета, Верховного народного суда и Верховной народной прокуратуры; отменять акты органов государственной власти провинций, автономных районов и городов центрального подчинения, противоречащие конституции, законам и административным актам; принимать решения о всеобщей или частичной мобилизации в стране; принимать решения о ратификации и денонсации международных договоров и некоторые другие полномочия, в том числе традиционные полномочия главы государства (назначение и отзыв полномочных представителей в иностранных государствах, награждение орденами и присвоение почетных званий, принятие решения о помиловании) [7, c. 360].

В период между сессиями ВСНП его Постоянный комитет вносит частичные изменения и дополнения в законы, принятые ВСНП: рассматривает и утверждает поправки к планам экономического и социального развития, государственному бюджету в ходе их выполнения; принимает решения о назначении и смещении министров, председателей комитетов, главного ревизора и начальника секретариата (эти полномочия осуществляются по представлению премьера Государственного совета); по представлению председателя Центрального военного совета принимает решения о назначении и смещении его членов; принимает решение об объявлении войны в случае, если КНР подвергнется вооруженному нападению, или в случае необходимости выполнения международных договорных обязательств по совместной обороне от агрессии.

Депутаты ВСНП не являются профессиональными парламентариями, а сочетают производственную деятельность с работой в представительном органе и должны обеспечивать постоянную «связь с массами». Поэтому Закон об организации Всекитайского собрания народных представителей Китайской Народной Республики 1982 г. устанавливает, что депутаты ВСНП должны поддерживать тесную связь с избравшими их органами и народными массами, могут присутствовать на сессиях избравших их собраний народных представителей, должны выслушивать мнения и требования народных масс и сообщать о них, отдавать все силы служению народу. Действительность полномочий депутатов проверяется мандатной комиссией ПК ВСНП и удостоверяется по ее докладу ПК ВСНП [14, c. 256].

Согласно ст. 72 и 73 Конституции депутаты в установленном законом порядке могут вносить предложения по вопросам компетенции ВСНП и ПК ВСНП, а во время сессий обращаться с запросами в Государственный совет или его министерства и комитеты; на запросы следует давать ответ. Регламент ВСНП устанавливает, что упомянутые предложения вносятся до сессии от имени депутатской делегации или не менее 30 депутатов. Вопрос о включении их в повестку дня решается президиумом, который может передать это право специальным комиссиям. Депутаты ВСНП наделены правом участия в работе сессий ВСНП, его комиссий, делегаций от избирательных единиц. «Предложения, критические замечания и суждения депутатов» аппарат канцелярии ПК ВСНП передает в соответствующие органы или организации для рассмотрения и ответа.

Регламент ВСНП устанавливает, что предложения, критические высказывания и замечания депутатов, заявленные перед ВСНП, рабочий аппарат ПК ВСНП передает в соответствующие органы или организации, которые обязаны дать ответ в течение трех месяцев после закрытия сессии, но не позднее чем через 6 месяцев. Если депутат не удовлетворен ответом, он может представить замечания, которые передаются рабочим аппаратом ПК ВСНП в соответствующие или вышестоящие органы или организации, которые обязаны дать ответ [8, c. 79].

Часть первая ст. 76 Конституции обязывает депутатов неукоснительно соблюдать Конституцию и законы, хранить государственную тайну и в своей производственной, служебной и общественной деятельности содействовать исполнению Конституции и законов.

Депутаты не подлежат юридической ответственности за выступления и голосования на заседаниях ВСНП и Постоянного комитета ВСНП, они не могут быть арестованы или привлечены к уголовной ответственности без разрешения президиума сессии ВСНП, а в период между сессиями ВСНП — без разрешения ПК ВСНП. Если органы общественной безопасности задерживают депутата ВСНП на месте совершения преступления, то они должны немедленно сообщить об этом в президиум сессии ВСНП либо в ПК ВСНП.

ВСНП работает в сессионном порядке, очередные сессии проводятся один раз в год. Сессии довольно продолжительны для социалистической страны и длятся нередко более полумесяца. Первую сессию ВСНП каждого созыва созывает ПК ВСНП предыдущего созыва в двухмесячный срок после окончания выборов. За месяц до любой сессии (кроме внеочередных) ПК ВСНП должен информировать ВСНП о дне открытия сессии и об основных вопросах, представляемых на рассмотрение ВСНП. Внеочередные сессии могут быть созваны по усмотрению ПК ВСНП или по предложению не менее 1/5 депутатов ВСНП [18, c. 148].

Каждой сессии ВСНП предшествует подготовительное заседание, на котором избираются президиум и начальник секретариата данной сессии, принимается повестка дня сессии, решаются другие вопросы, связанные с подготовкой к сессии. Этим подготовительным заседанием руководит ПК ВСНП (подготовительным заседанием первой сессии — ПК ВСНП предыдущего созыва).

Сессии ВСНП проводятся открыто. В сессиях принимают участие, помимо депутатов, лица, входящие в состав Государственного совета, Центрального военного совета, председатель Верховного народного суда и генеральный прокурор Верховной народной прокуратуры. С разрешения президиума сессии на заседаниях могут присутствовать ответственные работники других заинтересованных коллективов и ведомств. Для депутатов — представителей национальных меньшинств организуются необходимые переводы [9, c. 134].

При необходимости могут проводиться и закрытые заседания по решению президиума и руководителей всех делегаций после представления мнения всех делегаций.

Депутат может выступать на пленарном заседании ВСНП два раза, на что дается соответственно не более 10 и 5 минут. Члены президиума и представители делегаций могут выступать два раза по одному и тому же вопросу в течение 15 и 10 минут, причем председательствующий может увеличить это время.

Правом законодательной инициативы наделены: президиум сессии ВСНП, ПК ВСНП, специальные комиссии ВСНП, Государственный совет, Центральный военный совет, Верховный народный суд, Верховная народная прокуратура, делегации и не менее 30 депутатов. Порядок рассмотрения этих законопроектов различается в зависимости от субъекта права законодательной инициативы. Законопроекты, внесенные всеми субъектами, кроме делегаций и групп депутатов, по решению президиума направляются на рассмотрение делегаций, а также могут быть направлены в соответствующие специальные комиссии, затем президиум принимает решение о вынесении их на голосование в ВСНП. В отношении законопроектов, внесенных делегациями и группами депутатов, предусмотрено два варианта: решение о возможности включения законопроекта в повестку дня сессии принимается президиумом либо сразу, либо после предварительного рассмотрения в соответствующей специальной комиссии. Таким образом, создано «двойное сито» для отклонения в случае необходимости законопроектов еще до их обсуждения ВСНП [15, c. 292].