Полномочия парламента в зарубежных странах

     Порядок избрания президента парламентом, естественно, предусмотрен конституциями парламентарных республик. Однако есть случаи, когда даже в президентской республике возможно избрание президента парламентом. Так, например, поправки 12-я и 20-я Конституции США предусматривают такой вариант, что если ни один из кандидатов в президенты не получит абсолютного большинства голосов выборщиков, то Палата представителей будет избирать президента из трех кандидатов с наибольшим числом полученных голосов. Если же не будет избран вице-президент, то Сенат будет избирать его из двух кандидатов. Правда, возможность применения такого порядка представляется достаточно абстрактной и умозрительной, однако американцы на всякий случай подстраховались и предусмотрели это в поправках к конституции.

     Парламенты, как правило, принимают участие в формировании судебной власти - избирают или назначают высших судей. В Германии и верхняя, и нижняя палаты - Бундестаг и Бундесрат - избирают равное число судей Конституционного суда ФРГ. Согласно венгерской Конституции, однопалатный парламент избирает судей Конституционного суда и председателя Верховного суда. Такой порядок, когда парламент избирает часть, половину или весь состав судей верховных судов, конституционных судов, достаточно широко распространен. В Болгарии и Италии, например, парламент избирает треть судей конституционных судов. В США Сенат принимает участие в избрании (или назначении) Верховного суда. По американским правилам, членов Верховного суда назначает президент, однако они не могут вступить в должности «без совета и согласия Сената». Согласие достигается путем голосования. Это специальная процедура, без которой ни один кандидат не может стать членом Верховного суда, поскольку Сенат окончательно утверждает (избирает) кандидатуру, предложенную президентом.

     Наконец, нужно отметить, что самая естественная компетенция парламента - избрание должностных лиц парламента. Парламенты избирают руководителей своих палат, спикера, или председателя, заместителей председателя палаты, руководящие органы, председателей комитетов или комиссий. Это также входит в круг полномочий палат или парламентов в целом.

     Парламент обладает как общими, так и специальными судебными функциями.⁴ Общие судебные функции - это осуществление нормальных судебных полномочий. Так, например, Палата лордов Великобритании считается высшей судебной инстанцией, т.е. инстанцией, которая принимает окончательные решения по конкретным уголовным и гражданским делам. В некоторых случаях она выступает даже как суд первой инстанции. Это касается дел о преступлениях, которые совершили пэры - члены Палаты лордов. Председатель Палаты лордов - лорд-канцлер - считается главой всей судебной системы и одновременно министром юстиции. Естественно, такие решения принимает не вся палата, а специальный комитет палаты по апелляциям, который был образован в 1844 г. С 1876 г. там заседают специальные лорды права, или лорды по апелляциям. Сначала их было несколько человек, затем число увеличилось. Лорды по апелляциям - это опытные юристы, которые назначены лордами для того, чтобы выполнять в парламенте судебные функции. Они заседают в комитете по апелляциям вместе с лордом-канцлером, его предшественниками на этой должности и несколькими другими пэрами, которые в прошлом выполняли судебные функции в высших инстанциях британской судебной системы. Все эти лица и образуют комитет по апелляциям, который является высшей судебной инстанцией. Решения, принятые этим комитетом, утверждаются затем всей палатой. Обычно это формальное утверждение. Лорды права после ухода на пенсию остаются пожизненно членами Палаты лордов. В 1989 г. в Великобритании было 22 лорда права вместе с пенсионерами.

     Во  многих странах парламент имеет право объявлять амнистию. Это также судебно-правовая функция.

     Совершенно  специфическим является право парламента привлекать высших должностных лиц государства к ответственности. Речь идет о привлечении к ответственности президента, членов правительства, членов верховных судов и т.д. Специальная процедура рассмотрения проступка и отстранения от власти высших должностных лиц называется импичментом. В разных странах импичмент оформляется и проводится по-разному. В ряде государств, например в США, Великобритании, Бразилии, решение о возбуждении дела принимается нижней палатой, она же в лице коллегии присяжных принимает решение о виновности или невиновности. Конкретно это дело рассматривается по существу обвинения второй палатой. Так, в США Палата представителей решает вопрос о виновности, а Сенат рассматривает вопрос по существу дела и назначает конкретное наказание. Главным наказанием, которое может назначить Сенат, является отстранение от должности.

     В других странах решения о возбуждении процедуры импичмента принимается либо всем составом парламента (Франция, Италия, Япония), либо только нижней палатой. Рассмотрение дела после отстранения лица от должности осуществляется в таком случае не верхней палатой, а специальным судом. Такой порядок существует во Франции, Норвегии, Японии и Дании.

     В ряде стран функции специального суда выполняет Конституционный суд (ФРГ и Италия) либо высший судебный орган государства (Испания, Швеция). Основанием для привлечения президента или иного должностного лица в порядке импичмента конституция предусматривает государственную измену (Франция и США), нарушение конституции и других законов (ФРГ). В США, согласно Конституции, президент, вице-президент и все гражданские должностные лица могут быть отстранены от должности после осуждения в порядке импичмента за государственную измену, взяточничество, другие важные преступления и мисдиминоры, Мисдиминор - менее тяжкое преступление.

     Полномочия  по передаче полномочий, или делегирование  полномочий. Делегирование парламентом полномочий означает передачу части своих прав другому органу.⁵ В абсолютном большинстве случаев парламент уступает часть своих полномочий исполнительной власти - правительству. Объясняется это явление по-разному, но главная мотивация такова, что поскольку парламентская процедура всегда достаточно растянута во времени, а часто требуется принятие быстрых решений, то иногда возникает необходимость передачи парламентом своих полномочий другим органам, которые могут решать эти вопросы более оперативно. За парламентом остается только право контролировать, как эти решения выполняются.

     Делегированное  законодательство - тема достаточно сложная. В разных источниках его формы  и виды излагаются по разному. Виды делегированного законодательства можно классифицировать следующим образом.

     1. Фиксированная компетенция. Это означает, что полномочия парламента строго закреплены в законе или конституции. Иными словами, есть конкретный перечень вопросов, по которым парламент принимает законы. Этот перечень и называется фиксированной компетенцией. В этом случае подразумевается, что те вопросы, которые не попали в перечень полномочий парламента, могут решаться исполнительной властью - правительством. Этот «остаток» может быть весьма существенным. Акты правительства, формально не будучи законами - могут фиксировать очень важные вопросы, в том числе и такие, которые в других странах регулируются законами. Это сфера тех важных проблем, которые обычно относятся к регулированию при помощи законов. Такой порядок, как об этом пишут исследователи, существует во Франции.

2. Уступка полномочий, или прямая делегация. Суть этого варианта в том, что парламент принимает специальный закон, посредством которого делегирует часть своих полномочий правительству. В этом же законе говорится, что нормы должны приниматься правительством под контролем парламента. На основе этого специального акта правительство принимает законы. Он может действовать на протяжении определенного срока, который оговаривается в самом акте. Это может быть год, два, а иногда и весь срок действия данного парламента. Такой способ передачи полномочия можно охарактеризовать как прямую передачу.
3. Принятие парламентом неопределенного закона, где полномочия правительства на издание нормативных актов подразумеваются. Этот вариант может быть реализован тогда, когда парламентом принят неконкретный закон, который требует развития в правительственных актах. Такая практика достаточно распространена. Во Франции в этой связи существует термин «рамочные» законы, в англосаксонских странах это называется «скелетным» законодательством. Правительство получает право на издание нормативных актов, поскольку подразумевается, что данный закон, принятый парламентом, определил лишь основные параметры общественных отношений, а правительство будет их конкретизировать. В данном случае передача полномочий происходит косвенно, она как бы подразумевается.

     В научных источниках называют и четвертую разновидность делегированного законодательства, когда правительство принимает акты, регулирующие весьма важные нормативные отношения, без какой-либо передачи полномочий со стороны законодательной власти. Парламент либо молчаливо соглашается с тем, что правительство присвоило себе эти полномочия, либо эти акты оспаривает или отменяет. Оспаривание и отмена встречаются редко. Как правило, такой вариант означает узурпацию, присвоение полномочий исполнительной властью без согласия парламента.

     Еще один вариант законодательства не носит  названия делегированного, но по сути таковым является. Это так называемый американский вариант. Конституция США предусматривает круг полномочий, по которым Конгресс принимает законы. Также предусмотрено, что исполнительная власть в лице президента принимает исполнительные приказы и подписывает исполнительные договоры. Существуют и законодательство, и судебная практика, разграничивающие эти сферы на законодательство, которым занимается Конгресс, и полномочия -исполнительной власти, которые реализует правительство в лице президента и администрации. Но в некоторых случаях президент принимает исполнительные приказы или подписывает исполнительные договоры, фактически превышающие полномочия исполнительной власти. Это, например, вопросы, связанные с организацией механизма управления государством, со структурой государственных органов, их полномочиями и т.д. Если Конгресс как бы не обращает внимания на такие акты, принимаемые президентом, то делегирование происходит автоматически. Это также присвоение полномочий законодательной власти властью исполнительной.

     Наиболее  характерен такой процесс не в  сфере принятия актов, а в сфере заключения международных договоров. Если президент подписывает какой-либо международный договор или соглашение и парламент не вмешивается в этот процесс, то исполнительная власть присваивает часть власти законодательной. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

3. Контроль парламента за деятельностью исполнительной власти и других высших органов государства 

     Формы такого контроля различны в президентских  республиках (а также в дуалистических монархиях) и в парламентарных республиках и монархиях. Однако парламент всегда, будучи высшим органом народного представительства, обладает контрольными функциями.⁶

     Используются  следующие формы контроля за деятельностью  исполнительной власти, особенно правительства, министров, подчиненных им структур, хотя контроль парламента может осуществляться и в отношении других органов:

     1. Вопросы, к. правительству (иногда  отводится особое время специально  для вопросов к премьер-министру), министрам, другим высшим органам  государства и должностным лицам  на пленарном заседании парламента (палаты). В соответствии с регламентами парламентов обычно раз в неделю установлен «час вопросов» к правительству и министрам, который может длиться 40 минут, а в палате лордов - 20 минут. Вопросы, как правило, подаются заранее в письменной форме и оглашаются на заседаниях палат. Различаются устные и письменные вопросы (ответы на последние обязательно подлежат публикации). Вопрос должен относиться к фактам и не содержать обвинений. После ответа министра возможно выступление депутата, задавшего вопрос (но не более 5 минут) Обсуждение ответа не предусмотрено, и решение по нему не принимается. Для подачи вопросов могут существовать ограничения. Так, в Германии один депутат может задать не более двух вопросов в неделю. Вопросы, требования, просьбы могут быть обращены к министру и не на пленарном заседании, а при посещении депутатом министра или в порядке переписки с ним депутата. В президентской республике, дуалистической монархии эта форма контроля обычно не используется, хотя бывают исключения (например, Египет).

     2. Дебаты по заранее определенным  вопросам и общей политике  правительства. Их тему, как правило,  предлагает оппозиция, но такие  предложения могут исходить и  от правительства, стремящегося  обеспечить себе поддержку в  общественном мнении. Возможно начало  дебатов и по предложению определенного числа депутатов (например, 20 в Египте). Дебаты не преследуют цели вынесения решения с оценкой деятельности правительства.

     3. Интерпелляция, которая используется  только в парламентарных республиках  и монархиях, а также в некоторых полупрезидентских республиках. Она предусматривает постановку какого-либо важного, общественно значимого вопроса на пленарном заседании, за которой следует объяснение министра (главы правительства), обсуждение и принятие решения путем голосования. Неудовлетворительная оценка ответа, выражение недоверия, порицание действий могут повлечь за собой отставку министра либо правительства, или, напротив, последнее может, действуя через главу государства, распустить парламент с назначением даты новых выборов. По сравнению с вопросом подача интерпелляций существенно затруднена. Обычно требуется большое число подписей, установлены жесткие сроки их подачи и обсуждения и т.д.

     4. Постановка вопроса о вотуме  недоверия или внесение резолюции  порицания правительству (решается голосованием). Внесение резолюции о недоверии, как и интерпелляции, затруднено и подчиняется строгим правилам. Обычно этот вопрос ставит оппозиция, пытающаяся «свалить» правительство. Однако и правительство часто прибегает к такой мере, связывая требование принять какой-либо закон с выражением доверия правительству и угрожая в противном случае своей отставкой. Отставка не всегда желательна в данный момент для части членов оппозиции, поскольку связана с новыми выборами в парламент, а депутаты не всегда уверены, что смогут вновь попасть в него. Бывают и другие причины, в связи с которыми выражение недоверия правительству в данный период нежелательно для оппозиции (например, неуверенность в своей победе на выборах при роспуске парламента) или практически невозможно (раскол среди депутатов оппозиции). Поэтому такая мера является действенным средством давления правительства на депутатов и нередко успешно им применяется. Вотум недоверия практически невозможен в дуалистической монархии и президентской республике, где правительство формируется главой государства по собственному усмотрению. В одних полупрезидентских республиках такая мера невозможна, в других возможна, но она всегда крайне затруднена. При вотуме недоверия даже одному министру ответственность может быть коллективной; в отставку уходит все правительство (например, в Дании).