Международные стандарты "свободных и честных" выборов

Международные стандарты "свободных и честных" выборов

В последние годы более  или менее сложился международный  консенсус по вопросу о необходимых  элементах демократических выборов, и выборы, соответствующие этим стандартом, часто именуются "свободными и  честными". Действительно, это выражение  стало риторическим критерием большинства  оценок выборов, проводимых в переходный период или после конфликта.

Ссылки на "свободные  и честные" выборы не новы. В 1927 году, например, Генри Стимсон, специальный представитель президента США Кэлвина Кулиджа, "заявил о приверженности Соединенных Штатов честным и свободным выборам" в Никарагуа в рамках первых усилий по государственному строительству после конфликта. В 1956 году этот термин использовался в докладе ООН о референдуме о будущем Того - подопечной территории в Африке. Но характерным это выражение стало, по-видимому, тогда, когда ООН учредила процедуру, по которой Намибии предстояло обрести независимость. В 1978 году Совет Безопасности ООН призвал к "быстрому провозглашению независимости Намибии путем проведения свободных и честных выборов под надзором и контролем ООН".

Международное право налагает на государства и избирательные  органы определенные обязанности по проведению выборов. Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах и другие международные документы устанавливают два необходимых условия демократических выборов: (1) всеобщее и равное избирательное право; (2) тайное голосование. Международные конвенции, запрещающие дискриминацию по расовому или половому признаку, еще более усиливают право участвовать в выборах на основе "всеобщего и равного избирательного права". Однако, чтобы быть "свободными и честными", выборы должны также соответствовать ряду других стандартов.

Чтобы избирательный процесс  был свободным, граждане должны иметь  право и возможность выбирать. Должна быть свобода собраний, объединений, передвижения и слова для кандидатов, партий, избирателей, средств массовой информации, наблюдателей и других. Политическая обстановка должна исключать  запугивание. Такая свобода - необходимая  предпосылка осмысленных выборов.

      Чтобы быть честными, выборы должны проводиться при честном голосовании и подсчете голосов, без фальсификаций и манипуляций, беспристрастными избирательными органами. Политические партии и отдельные лица должны иметь достаточные возможности участвовать в выборах, а связанные с выборами споры и претензии должны быстро и справедливо решаться до или после дня выборов. Честность требует также равных условий. В частности, не может быть злоупотреблений государственными ресурсами в агитационных целях, и все партии и кандидаты должны иметь достаточную возможность общаться с избирателями и завоевывать их поддержку, включая равный доступ к средствам массовой информации.

С ростом международного интереса к выборам с 1990-х годов ряд  международных организаций пытались точнее определить "свободные и  честные" выборы или выразить многочисленные компоненты этого стандарта. Принятый в 1990 году Копенгагенский документ Организации  по безопасности и сотрудничеству в  Европе, например, устанавливает стандарты  выборов в 55 странах-членах. Следуя сложившимся международным нормам, стандарты ОБСЕ требуют, чтобы страны-члены  проводили свободные выборы с  разумными интервалами, гарантировали  всеобщее и равное избирательное  право и обеспечивали тайное голосование. Копенгагенский документ идет дальше. Государства-члены должны обеспечивать распределение всех мест, по крайней мере, в одной палате национального законодательного органа, на свободной состязательной основе, добиваться того, чтобы все голоса подсчитывались и сообщались точно, соблюдать права граждан баллотироваться на политические должности, делать так, чтобы законодательство и государственная политика позволяли проводить избирательную кампанию в обстановке свободы, предоставляли беспрепятственный доступ к средствам массовой информации и обеспечивали надлежащий порядок вступления в должность кандидатам, набравшим необходимое число голосов. В 1994 году Межпарламентский союз официально принял Декларацию о критериях свободных и честных выборов, которая провозгласила широкий круг прав граждан, кандидатов, партий и государств необходимыми для свободных и честных выборов. В 2000 году Комиссия ООН по правам человека, отвечая однопартийным государствам, утверждавшим, что они проводят демократические выборы, специально признала право голосовать в условиях "свободного и честного процесса, открытого для множества партий". Эти декларации отражают международный консенсус по вопросу о смысле "свободных и честных выборов" и в совокупности ясно дают понять, что к демократическим выборам предъявляется много требований.

• "Свободные и честные" выборы и международное наблюдение за выборами

Несмотря на то, что сложился существенный консенсус по вопросу  о международных нормах, регламентирующих легитимность выборов, согласованный  набор конкретных практических критериев, позволяющих судить о том, являются ли выборы свободными и честными, остается неясным. С конца 1980-х годов в  связи с резким ростом числа международных  наблюдателей на выборах эта проблема становится все более очевидной.

Пытаясь выработать набор  практических стандартов, позволяющих  оценивать выборы переходного типа в реальных условиях, некоторые международные  организации стремились расширить  основополагающие критерии, включая  в них такие требования, как "равенство", "прозрачность" и "подотчетность". Принцип равенства требует, чтобы  голосу одного гражданина придавался такой же вес, как и голосу другого. Чтобы быть прозрачными, выборы должны проводиться по предсказуемым процедурам, их результаты должны публиковаться, а от фальсификаций должна быть обеспечена защита. Подотчетность требует, чтобы избранные лица надлежащим образом вступали в должность и признавали свою ответственность перед электоратом. Другие организации разработали продуманные и чрезвычайно детальные контрольные списки требований к свободным и честным выборам.

К сожалению, такие  расширенные формулировки и детальные  списки устанавливают критерии, которые  редко полностью выполняются  на выборах в реальной жизни. Описывая идеальные, а не минимальные элементы приемлемых выборов, они не дают ни удовлетворительного теоретического определения стандарта свободных  и честных выборов, ни практического  руководства для наблюдателей. Различные  формулировки и критерии не помогают решить задачу определения того, выполнен ли данный показатель, как поступать  с критериями, которые двусмысленны, или условиями, которые выполнены  лишь частично, и какой относительный  вес следует придавать различным  критериям.

В ответ на осознание того, что у свободных и честных  выборов много измерений, международное  сообщество расширило смысл наблюдения за выборами. Консенсус о природе  демократических выборов предполагает, что наблюдатели на выборах должны оценивать сравнительно широкий  круг содержательных вопросов, включая  организацию или проведение выборов; юридическую и институциональную  основу выборов (правила); политический контекст и условия, в которых  проходят выборы. Так же ясно и то, что наблюдатели должны отслеживать  все этапы избирательного процесса, включая период перед выборами, в  том числе официальную или  неофициальную предвыборную кампанию; голосование и предварительный  подсчет голосов в день выборов; этап после выборов, включая подведение итогов, рассмотрение жалоб и формирование нового правительства. Легитимность избирательного процесса часто определяется задолго  до дня выборов или может быть подорвана последующими событиями.

• Свободные и честные выборы как цель

Страны мира весьма в разной степени добиваются успеха при выполнении международных стандартов демократических выборов. Мало стран проводят выборы, соответствующие всем устремлениям, заложенным в "свободный и честный" идеал. Многие страны, в том числе опытные и формирующиеся демократии, тем не менее, проводят выборы, которые в целом приемлемы и помогают обеспечивать свободные и здоровые общества. Многие другие, очевидно, не делают этого, либо открыто отказываясь признавать международные нормы, либо более хитро подавляя политическую свободу и оппозицию. Можно больше сделать для того, чтобы обеспечить всем людям доступ к демократическим правам, и ключевым шагом в этом процессе является дальнейший акцент на качестве выборов по всему миру.