Консульская служба России этапы развития

Аппарат советской консульской  службы начал создаваться в конце 1917 года. Первым документом, регламентировавшим организацию консульской службы РСФСР, стала инструкция Наркоминдела 22  февраля 1918 года.

Практически сразу же после образования РСФСР были учреждены консульства в Кобдо, Урге (Монголия), Чугучаке, Кульдже (Китай). Особое значение имело открытие в  апреле 1918 года генерального консульства  РСФСР в Берлине, которое провело  большую работу по учету и защите интересов русских военнопленных  и гражданских интернированных лиц. К началу 1922 года Советское государство уже имело за границей 24консульских учреждения.

Нормативным актом по вопросам консульской службы стал декрет СНК РСФСР  от 18 октября 1918 года, который  определял цели  и  принципы новой  консульской  службы,  регламентировал  деятельность консульских учреждений, их задачи и организацию, отменял консульский устав 1903 года. Следует подчеркнуть, что декрет предусматривал институт нештатного консула.

В апреле 1921 года НКИД была разработана «Инструкция консулам РСФСР», которая существенно дополняла  декрет СНК РСФСР и являлась хорошим  подспорьем в практической деятельности советских консулов.

Дальнейшему развитию деятельности  заграничных органов внешних сношений, в том числе консульских, расширению их правовой основы, послужил декрет СНК «Общие положения о советских органах за границей» от 21 мая  1921 года.  В декрете   консульства  РСФСР  рассматривались   как постоянные официальные органы Советского правительства  в иностранных государствах.

Следует отметить, что  в первых нормативных актах, посвященных  консульским вопросам, не столь детально регулировали вопрос о выполнении консульских  функций полномочными  представительствами  РСФСР за границей и не предусматривали в их составе консульские отделы. И только в отдельных случаях (например, в примечании к ст.3.декрета СНК РСФСР от 21мая 1921г. предусматривалось создание в составе советских представительств «консульских делопроизводств», которые впоследствии превратились в консульские отделы посольств.Новым шагом в деле создания правовой основы советской консульской службы явилось утверждение Тарифа консульских сборов в марте 1922 года.

Накопленный со времени  установления Советской власти правовой опыт в консульской области нашел  свое нормативное отражение  и закрепление в Консульском уставе СССР 1926 года, заменившим инструкции и многочисленные  циркуляры  по  консульским   вопросам.  Разработка устава началась в феврале 1924 года экономическо-правовым отделом НКИД, в марте 1925 года он был одобрен коллегией НКИД, в октябре 1925 г. представлен и одобрен СНК ССР и 8 января 1926 года утвержден Президиумом ЦИК СССР.

Этот устав действовал до 1976 года. Он охватывал широкий  круг вопросов (7 разделов,138 статей),   регулирующих консульские отношения, и содержал новые нормы, предусматривающие, в частности, функции консула в отношении охраны прав и интересов советских граждан, назначение консулов, порядок обжалования действий консульских властей и их аппарата и др.

До второй мировой  войны СССР заключил ряд консульских  конвенций - с Польшей  (18 июля 1924г.),  с Германией  (12 октября 1925г.), Чехословакией (16ноября 1935г.). Кроме того, путем  обмена нотами от 2 февраля 1927г. между  СССР и Швецией была достигнута договоренность о правовом положении консулов обеих стран. Отдельные положения, посвященные консульским вопросам, содержались также в договорах и соглашениях заключенным в этот период по другим вопросам двусторонних отношений, в частности, с Финляндией (14октября 1920г.), Персией (26 февраля 1921г.), Монголией Италией (7 февраля 1924г.).

Вторая половина XX века

В послевоенные годы произошли  значительные изменения в международной  практике по консульским вопросам, в международном консульском  праве, что вызвало необходимость кодификации, обобщения существующих положений и дальнейшего развития норм консульского права. В соответствии с резолюцией 373 4-й сессии Генассамблеи ООН Комиссия международного права изучила этот вопрос и представила проект на 16 сессии ГА ООН, которая постановила созвать международную  конференцию   для    изучения    данного     проекта.    В    апреле   1963   года конференция в  Вене  выработала  Конвенцию   о   консульских    сношениях, затрагивающую по существу все вопросы консульских отношений между государствами. Конвенция вступила в силу 19 марта 1967г, Советский Союз присоединился к Венской конвенции в 1989 году.

Структура руководящего аппарата консульской службы МИД  неоднократно претерпевала значительные изменения. После образования Народного комиссариата по иностранным делам (НКИД РСФСР) в ноябре 1917 года вопросами консульской службы занимался экономическо-правовой отдел НКИД, в котором в 1922 году было созданоспециальное консульское отделение. После принятия Положения о народном  комиссариате по иностранным делам, утвержденном ЦИК СССР в ноябре 1923 года, вопросами консульской службы ведало Управление делами и экономическо-правовойотдел НКИД СССР, в составе которого сохранилось консульское отделение.

31 августа 1929 году (80 лет тому назад) приказом № 87 в системе НКИД СССР был образован самостоятельный консульский отдел, который отвечал за всю консульскую работу в системе Министерства и общее организационное руководство консульской службой   за   границей.   В 1941 году   функции   отдела   были  несколько расширены, он стал руководить работой консульств и консульских отделов посольств за границей, а также деятельностью дипломатических уполномоченных и дипломатических агентов НКИД на территории СССР. Отдел давал указания консулам по вопросам защиты экономических и правовых интересов граждан СССР за границей, разрабатывал совместно с Наркомфином тариф консульских сборов, контролировал порядок применения тарифов, осуществлял контроль за правильностью их взимания.

Коренные изменения в области международных отношений после второй мировой войны, упрочение международного положения СССР, значительное увеличение консульских точек за рубежом вызвали необходимость перестройки консульской службы и, прежде всего, центрального аппарата МИД СССР. В результате этой реорганизации в июле 1946  года консульский отдел был преобразован в Консульское управление.

Изменения в советском законодательстве, положения консульских конвенций, заключенных СССР  с иностранными государствами, а также заново систематизированные в Венской конвенции нормы международного консульского права вызвали необходимость пересмотра Консульского устава 1926 года. Проект нового устава был утвержден Указом Президиума Верховного Совета СССР 25 июня 1976 года  и введен в действие с 1сентября 1976 года.

В соответствии со сложившейся практикой  и нормами двусторонних и многосторонних конвенций по консульским вопросам в уставе зафиксированы положения, касающиеся общих вопросов консульской  службы, введены термины «консул», «консульское должностное лицо» и «сотрудник консульского учреждения». В уставе имеются нововведения  в отношении функций консула по вопросам гражданства (ст.41, 42). По сравнению с уставом 1926 года значительно расширена глава, посвященная консульской легализации.

Впервые в консульской практике нашей страны было легализовано положение  о взимании не только консульских  сборов за совершаемые консульские  действия, но и возмещение фактических  расходов, связанных с выполнением  указанных действий. Завершает устав  1976 года раздел о нештатных консулах, согласно которому Советский Союз может использовать институт нештатных консулов в своей консульской практике (ст. 97-99).Этот институт активно развивается в последние два десятилетия. Была обновлена правовая база деятельности почетных консулов.  По состоянию на 1 января 2009 года, 84 почетных консула исполняют свои функции   за    рубежом,    из    которых   18    учреждены   в  2007-2008гг.,  на территории России работают 80 иностранных нештатных консулов.

Современный период

В настоящее время МИД России совместно с Институтом законодательства и сравнительного правоведения при  Правительстве России и другими  заинтересованными ведомствами  ведется разработка нового консульского устава Российской Федерации. Изменения, касающиеся вопросов выполнения МИД РФ, его загранаппаратом, были внесены  в Положение о МИД РФ, Положение о РКЗУ.

Проводимый в последнее десятилетие  курс на укрепление консульского присутствия  России за рубежом позволил открыть  за последние 8 лет 15 консульских учреждений в самых разных регионах - от Уральска ( Казахстан), Оша (Киргизия) и Гюмри (Армения) на постсоветском пространстве) до Франкфурта (ФРГ) и Палермо (Италия) в Европе и Хьюстона (США) и Торонто (Канада) в Северной Америке. Возобновили работу Генконсульства в Реште (Иран, 2002 г.), Дебрецене (Венгрия. 2001г.).

В 1992 году был образован  Департамент  консульской службы МИД России, который  с 2004 года носит название Консульский  департамент МИД России. «Положение о Департаменте консульской службы Министерства иностранных дел Российской Федерации»  утверждено Президентом России 14 августа 1996 года.

В настоящее время Консульский  департамент является одним из крупнейших функциональных подразделений МИД  РФ осуществляющим руководство консульской  службой России. Он принимает непосредственное участие в выполнение внешнеполитических задач, в первую очередь в области консульских отношений, выполняет большой объем консульской работы.

Расширяется география консульского присутствия: по состоянию на 1 марта 2009 года,  департамент курирует работу 234 консульских учреждений за    рубежом,     оказывает     им    практическую    помощь   и   осуществляет оперативное руководство в выполнении консульских функций, разрабатывает международные соглашения и нормативно-правовые документы по консульским вопросам. Продолжается работа по облегчению режима поездок граждан России. Так, по состоянию на 1 апреля с.г. действуют более 90 соглашений о режиме взаимных поездок граждан, консульские конвенции за последние 8 лет заключены с 9 государствами. По визовым соглашениям ведется работа над проектами 17 договоров (Япония, Китай, Индия и др.).  Этапной вехой стало подписание соглашений с Европейским сообществом о визовых упрощениях и о реадмиссии, что позволило перевести в практическую плоскость диалог по установлению безвизового режима взаимных поездок граждан России и Евросоюза.

Решаются и принципиально новые  задачи, например, содействие реализации Госпрограммы переселения соотечественников  в Россию. Непосредственное участие  консульские работники принимают в проведении  избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации. На особом контроле в КЗУ стоит работа с ветеранами Великой Отечественной войны, должное внимание уделяется обеспечению сохранности советских воинских захоронений. В 2008 году вступило в силу соглашение о статусе воинских захоронений с Латвией, в стадии проработки находятся аналогичные соглашения с Великобританией, Литвой и Эстонией.