Европейская хартия местного самоуправления как источник муниципального права России

Европейская хартия местного самоуправления как  источник муниципального права России.

      В соответствии с Конституцией Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и наделяются своей компетенцией. Таким образом, на трех территориальных уровнях могут приниматься нормативные акты, регулирующие вопросы местного самоуправления. Для характеристики пределов самостоятельности каждого территориального уровня федеральный законодатель ввел два термина — вопросы государственного значения и вопросы местного значения. По общему правилу вопросы государственного значения разрешаются органами государственной власти; вопросы местного значения — органами местного самоуправления.

      Местное самоуправление регулируется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными актами федеральных органов государственной власти Российской Федерации, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации, положениями (уставами) о местном самоуправлении, иными локальными актами. В настоящее время местное самоуправление является одной из основ конституционного строя, одним из принципов, лежащих в основе формирования органов власти.  Привычное понимание власти, которая пронизывает все уровни сверху донизу, изменилось. В соответствии с Конституцией Российской Федерации, публичная власть делится на две разновидности – государственную власть и муниципальную власть.

      В соответствии с действующим законодательством  значительная роль в правовом регулировании  общественных отношений принадлежит  органам местного самоуправления, которые  вправе принимать нормативные акты в пределах их компетенции.

      Целью моей работы является изучение  Европейской  Хартии местного самоуправления.

      В теории права сложилось устойчивое представление о материальном и  юридическом аспектах понятия "источник права". Материальными источниками называют социально-экономические факторы, определяющие условия жизни общества, деятельность субъектов права. Справедливо считается, что материальные источники обусловливают появление и действие правовых норм. В юридическом смысле источниками признаются формы, устанавливающие нормы права и наделяющие их обязательной силой. В качестве формы, выполняющей подобные функции, выступают нормативные правовые акты — акты, устанавливающие нормы права, вводящие их в действие, применяющие или отменяющие правила общего характера. Нормативно-правовой акт характеризуется определенным порядком его издания уполномоченным на то государственным органом и органом местного самоуправления. Содержание нормативного документа составляют установления нормативного характера.

      Сложившиеся в юридической теории представления  по данной тематике могут быть использованы и применительно к источникам муниципального права. Последние можно классифицировать по двум основаниям: по субъектам правотворчества и по сферам правового регулирования.

      Связи между составляющими законодательство актами сложны и многообразны. С  их учетом в законодательстве выделяют ряд его внутренних структур, в  частности, иерархическую (вертикальную), отраслевую (горизонтальную), федеративную и комплексную¹.

      Иерархическая (вертикальная) структура. В ней правовые акты размещаются в зависимости  от их юридической силы. Наивысшей  юридической силой обладает Конституция  РФ. За ней идут законы РФ о поправках  к Конституции РФ, международные (межгосударственные) договоры РФ. Далее, по принципу убывания юридической силы, следуют федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы РФ, РСФСР, законы Союза ССР, подзаконные акты федеральных органов исполнительной власти, конституции, уставы субъектов Федерации, законы субъектов Федерации, подзаконные акты исполнительных органов власти субъектов РФ, уставы муниципальных образований, акты органов местного самоуправления.

      Отраслевая (горизонтальная) структура. В ней  правовые акты объединяются в зависимости от особенностей предмета и метода правового регулирования.

      Федеративная  структура отражает форму государственного устройства страны и делит между  собой акты разных уровней власти (федеральные акты, акты субъектов  Федерации, муниципальные акты). Именно федеративная структура отражает разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями.

      Комплексная структура законодательства. Главный  критерий ее формирования - наличие  разнородных, но единых предметов правового регулирования, требующих целостного воздействия на них актов разной юридической силы, разных отраслей законодательства, разных уровней власти. В комплексной структуре законодательства выделяют, например, природоохранительное, транспортное законодательство, законодательство о молодежи, ветеранах, женщинах.

      Муниципальное законодательство не вписывается в  федеративную структуру законодательства, поскольку включает множество видов  актов, исходящих от разных правотворческих органов. Нормативные акты в сфере местного самоуправления вправе принимать и Российская Федерация, и ее субъекты, и муниципальные образования. Акты муниципального законодательства не вписываются в иерархическую структуру в качестве какого-то одного ее звена, поскольку разнородны по своей юридической силе. Муниципальное законодательство затруднительно рассматривать и как элемент отраслевой структуры законодательства. Оно призвано обеспечить самостоятельный публично-правовой статус местных сообществ жителей во всех сферах их жизнедеятельности. Следовательно, муниципальное законодательство должно вбирать в себя акты большинства традиционно выделяемых отраслей российского законодательства.

      Европейская хартия местного самоуправления (ETS N 122), открыта к подписанию государствами - членами Совета Европы в Страсбурге 15 октября 1985 года.

      Дата  вступления в силу - 1 сентября 1988 года.

      Хартия  обязывает Договаривающиеся Стороны  применять базовые принципы, гарантирующие политическую, административную и финансовую независимость органов местного самоуправления. Она предусматривает признание принципа местного самоуправления во внутреннем законодательстве и там, где это практически целесообразно, в конституции государства. Органы местного самоуправления должны избираться путем всеобщего голосования.

      Органы  местного самоуправления, действуя в  рамках закона, должны иметь возможность  управлять публичными делами, за которые  они отвечают, в интересах местного населения. Соответственно, Хартия гласит, что публичная власть должна преимущественно осуществляться органами власти, наиболее близкими к гражданину, предоставление полномочий органу более высокого уровня должно производиться только тогда, когда требования координации и объема поставленной задачи, а также требования эффективности и экономии не позволяют решить ее на более низком уровне.

      В этих целях Хартия определяет принципы, касающиеся защиты территориальной  сферы полномочий органов местного самоуправления, наличия административных структур и ресурсов, соответствующих задачам органов местного самоуправления, условий осуществления полномочий на местном уровне, административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, их источников финансирования и правовой защиты местного самоуправления².

    Распространенный  взгляд на местное самоуправление как  на право граждан, аналогичное иным правам и свободам человека и гражданина, следует признать некорректным.

    В рамках дискуссии о том, что есть местное самоуправление - право или обязанность. Главным аргументом сторонников отношения к местному самоуправлению как к праву традиционно является ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления, в которой (в редакции официального русского перевода) указывается, что "под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел...".

    Следует сразу же отметить, что в Хартии говорится не о праве граждан, а о праве органов местного самоуправления. И уже с этой точки зрения нельзя приравнивать право на местное самоуправление к личным правам граждан.

    Следует также указать, что корректность использования в данном контексте  перевода термина "органы местного самоуправления" вызывает серьезные сомнения. Под термином "орган местного самоуправления" в России понимается учреждение, реализующее соответствующие властные полномочия. Но местное самоуправление - это не власть учреждений, а форма власти народа - это требование Конституции РФ (ст. 3). Подход к местному самоуправлению как к форме власти народа в полной мере соответствует и положениям п. 2 ст. 3 Хартии, в котором установлено, что право "осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования", а также через формы непосредственной демократии.

    Первоисточниками  Европейской хартии местного самоуправления являются аутентичные тексты на французском  и английском языках. Исходя из заглавия Хартии выражение "местное самоуправление" является переводом английского "local self-government" и французского "lyautonomie locale". Слова в определении местного самоуправления, данном в Хартии, переведенные на русский язык как "органы местного самоуправления", во французской версии звучат как "collectivites locales", а в английской - "local authorities". Термины текстов-первоисточников построены не по схеме орган (учреждение) по осуществлению местного самоуправления, как это сделано в русской версии, а являются самостоятельными терминами. При этом принципиально важно, что содержание этих терминов шире, чем обозначение только учреждений по осуществлению муниципальной власти. В частности, во французском языке упомянутое выражение применяется (в том числе) для обозначения территориальных образований, соответствующих российским муниципальным образованиям³.

    Следует также отметить, что исходя из нормы  абз. 9 преамбулы Хартии органы местного самоуправления как учреждения обозначаются терминами "decision-making bodies" (англ.) и "organes de decision" (фр.). В официальной  русской версии последние упомянутые термины переведены как "органы местного самоуправления", вследствие чего в названном абзаце преамбулы содержится положение о необходимости существования "органов местного самоуправления, которые наделены демократически созданными органами". Данное положение русской версии Хартии вызывает, как минимум, недоумение.

    Статья 3 Хартии определяет, что под местным  самоуправлением понимаются право  и реальная способность объектов, именуемых в текстах-первоисточниках "local authorities" (англ.) и "collectivites locales" (фр.), регламентировать значительную часть публичных дел. Из преамбулы Хартии следует, что государства, подписавшие данный международный договор, признают, что названные объекты являются одной из главных основ любого демократического строя, что их существование обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление, что защита и укрепление местного самоуправления является значительным вкладом в построение Европы, основанной на принципах демократии.

    Указанными  нормами в Хартии констатируется:

    во-первых, признание существования в государстве, присоединившемся к Хартии, "local authorities" (англ.) ("collectivites locales" (фр.)), т.е. факта, что население государства уже  разделено на территориально обособленные общности, имеющие собственные интересы, обусловленные проживанием в соответствующей местности (муниципальном образовании);

    во-вторых, что реализация и защита этих интересов  наиболее эффективно осуществляется органами публичной власти, сформированными  населением указанных местностей;

    в-третьих, что защита указанных интересов  является неотъемлемой частью демократического государственного устройства.

    В Европейской хартии местного самоуправления вопрос о признании наличия "local authorities" (англ.) ("collectivites locales" (фр.)) не рассматривается - их объективное существование констатируется как очевидный, всеми признаваемый, а потому не требующий специального доказательства факт. В Хартии идет речь не о праве граждан на объединение в целях осуществления местного самоуправления, а о следующих шагах: о юридическом признании прав территориальных объединений граждан и установлении государственных гарантий реализации этих прав.

    Изложенное  позволяет ставить вопрос о том, что действующий официальный  перевод Хартии не вполне адекватен, поскольку Европейская хартия местного самоуправления говорит о местном самоуправлении как о власти населения, реализуемой, в том числе, через особые учреждения - органы местного самоуправления, а официальная русская версия Хартии - о власти органов местного самоуправления.

    Принципиальная  разница в подходах заключается  в следующем. Исходя из официальной  русской версии речь идет о власти искусственно сформированных структур. Органы власти иными быть не могут - они создаются (или не создаются) исключительно в соответствии с предписаниями нормативных актов. В Хартии же речь идет о властных полномочиях особых населенных образований, существование которых обусловлено объективными обстоятельствами, а именно - наличием общих интересов их населения, проистекающих из совместного проживания людей на определенной территории, наличием исторических традиций. Такое понимание в полной мере корреспондируется и с нормой ст. 131 (п. 1) Конституции РФ: "местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций".